Đất sử dụng ổn định lâu dài

Thời hạn SDĐ được quy định trong Luật đất đai năm 2013 là khoảng thời gian mà người SDĐ được thực hiện các quyền của mình, tùy thuộc vào từng loại đất và trường hợp cụ thể mà thời gian SDĐ có thể ổn định lâu dài từ 50-99 năm. Tương tự, Luật Đất đai năm 2013, Dự thảo chưa đưa ra khái niệm cụ thể thế nào là đất sử dụng ổn định lâu dài. Căn cứ vào khái niệm “sử dụng đất ổn định” theo khoản 1 Điều 21 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai năm 2013, có thể hiểu đất sử dụng ổn định lâu dài là đất mà người SDĐ được pháp luật cho phép sử dụng lâu dài, liên tục, không xác định thời hạn cụ thể của việc chấm dứt QSDĐ. Trên thực tiễn, đất sử dụng ổn định lâu dài được chủ thể sử dụng liên tục vào một mục đích chính nhất định, kể từ thời điểm bắt đầu SDĐ vào mục đích đó đến thời điểm cấp GCN QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, hoặc đến thời điểm quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với trường hợp chưa cấp GCN QSDĐ, GCN quyền sở hữu nhà ở và QSDĐ ở, GCN QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Như vậy, có thể tham khảo quy định này để làm rõ khái niệm về đất sử dụng lâu dài trong Dự thảo.

Đối với quy định về đất sử dụng ổn định lâu dài, kiến nghị: Cần đưa ra định nghĩa cụ thể về đất sử dụng ổn định lâu dài, đồng thời làm rõ hơn các điều kiện cụ thể để được SDĐ ổn định lâu dài. Khi đó, chủ thể nào đáp ứng các điều kiện được quy định thì có QSDĐ ổn định lâu dài. Điều này có ý nghĩa đối với việc phát triển KT-XH đất nước, bởi lẽ khi đất có thời hạn sử dụng ổn định lâu dài thì chủ thể SDĐ có thể đầu tư phát triển cả về đất và cơ sở hạ tầng để tăng hiệu quả về kinh tế, thúc đẩy sự tăng trưởng và phát triển của khu vực. Dự thảo liệt kê 11 trường hợp đã tạo một giới hạn rõ ràng đối với chủ thể SDĐ ổn định lâu dài và không có bất kỳ ngoại lệ nào. Điều này tạo rào cản đối với các chủ thể có ý định đầu tư nguồn vốn lớn và có thể gây tác động đến tiến trình tăng trưởng và phát triển KT-XH.

Đất sử dụng có thời hạn

Dự thảo đã bổ sung quy định về thời hạn SDĐ đối với đất để xây dựng công trình ngầm. Tại khoản 14 Điều 3 Dự thảo quy định rõ đất để xây dựng công trình ngầm là phần đất để xây dựng công trình trong lòng đất mà công trình này không phải là phần ngầm của công trình xây dựng trên mặt đất. Thời hạn SDĐ này được tính từ ngày cơ quan nhà nước có quyết định giao đất, cho thuê đất là chưa hợp lý với tình hình thực tế. Tác giả nhận thấy, đối với đất này, thời hạn SDĐ cần được tính kể từ thời điểm công trình xây dựng của dự án được đưa vào sử dụng theo quy định của pháp luật về xây dựng, đặc biệt là đối với các dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất chưa có sẵn hạ tầng. Bởi vì, nhà đầu tư bắt buộc phải mất một thời gian nhất định để xây dựng cơ sở hạ tầng cho các công trình thuộc dự án thì mới được nghiệm thu và đưa vào sử dụng, kinh doanh.

Ví dụ: Đối với một dự án về khu căn hộ chung cư, chủ đầu tư phải mất khoảng 2 năm để thi công các công trình thì mới được nghiệm thu đưa vào sử dụng; trong thời gian này, chủ đầu tư phải trả tiền thuê đất cho Nhà nước và thời hạn SDĐ vẫn được tính dù chủ đầu tư chưa đưa vào sử dụng trên thực tế. Do đó, thời hạn SDĐ nên được tính kể từ ngày dự án hoàn thành đưa vào sử dụng. Mặt khác, nhằm tránh tình trạng chủ đầu tư lợi dụng quy định để trì hoãn việc thi công, chậm đưa đất vào sử dụng thì cần kiểm soát chặt chẽ tiến độ thực hiện dự án mà chủ đầu tư đã đăng ký và xử lý nghiêm những dự án chậm tiến độ. Điều này vừa đảm bảo tính hiệu quả của dự án, vừa đảm bảo tiến độ công trình nhằm hỗ trợ quá trình tăng trưởng và phát triển KT-XH.

Thời hạn sử dụng đất khi nhận chuyển quyền sử dụng đất

Thời hạn sử dụng đối với đất nhận chuyển nhượng sẽ phụ thuộc vào thời hạn đất ban đầu. Khi đất mà người SDĐ nhận chuyển quyền là đất có thời hạn sử dụng ổn định lâu dài, thì người được nhận QSDĐ sẽ được sử dụng ổn định lâu dài. Điều đó đồng nghĩa với việc các loại đất sử dụng có thời hạn, người nhận chuyển QSDĐ chỉ được sử dụng trong thời hạn của mảnh đất này. Như vậy, tùy vào tính chất của các loại đất mà thời hạn SDĐ sẽ khác nhau; đồng thời, khi thực hiện các thủ tục chuyển đổi mục đích SDĐ, nhận chuyển QSDĐ, thời hạn SDĐ cũng sẽ phụ thuộc vào thời hạn SDĐ trước khi chuyển nhượng.

Dự thảo đã bổ sung quy định tại khoản 1 Điều 178 về thời hạn SDĐ đối với trường hợp tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đã nhận QSDĐ nông nghiệp trong hạn mức sử dụng của hộ gia đình, cá nhân thông qua việc giải quyết hợp đồng thế chấp để xử lý nợ, quyết định hoặc bản án của Tòa án nhân dân, quyết định thi hành án của cơ quan Thi hành án. Có thể thấy, quy định của Luật Đất đai năm 2013 chưa phù hợp với một số luật có liên quan, nhất là các luật về tài sản gắn liền với đất; nguồn lực về đất đai chưa thực sự được khai thác, phát huy đầy đủ và bền vững để phục vụ sự phát triển KT-XH của đất nước.

Thời hạn sử dụng đất thực hiện dự án đầu tư, điều chỉnh, gia hạn thời hạn sử dụng đất của dự án

Điều 176 Dự thảo đã bổ sung quy định thời hạn giao đất, cho thuê đất được tính từ ngày có quyết định giao đất, cho thuê đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quy định này chỉ phù hợp với đất phi nông nghiệp đã có sẵn cơ sở hạ tầng, công trình xây dựng, bởi lẽ người thuê có thể SDĐ vào mục đích sản xuất, kinh doanh ngay mà không cần đầu tư xây dựng thêm (như nhà xưởng trong khu công nghiệp cho thuê). Do đó, quy định này chưa phù hợp với những loại đất khác.

Theo khoản 2 Điều 179 Dự thảo, để xem xét gia hạn thời hạn SDĐ, cần căn cứ vào điều kiện điều chỉnh thời hạn SDĐ đối với dự án đầu tư khi hết thời hạn. Theo đó, cần có văn bản đề nghị điều chỉnh kèm theo báo cáo nghiên cứu tiền khả thi của dự án đề nghị gia hạn, luận chứng về sự cần thiết tiếp tục thực hiện dự án đầu tư theo thời hạn dự án đầu tư mới. Để được điều chỉnh, gia hạn thời hạn SDĐ thì chủ đầu tư dự án phải thực hiện các thủ tục hành chính theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, theo khoản 4 Điều 44 Luật Đầu tư năm 2020, khi hết thời hạn hoạt động của dự án đầu tư mà nhà đầu tư đó có nhu cầu tiếp tục thực hiện dự án đầu tư và đáp ứng điều kiện theo quy định của pháp luật thì được xem xét gia hạn thời hạn hoạt động nhưng không quá 70 năm đối với dự án đầu tư trong khu kinh tế và không quá 50 năm đối với dự án ngoài khu kinh tế hoặc không quá 70 năm đối với dự án đầu tư thực hiện tại địa bàn có điều kiện KT-XH khó khăn, đặc biệt khó khăn hoặc có vốn đầu tư lớn nhưng thu hồi vốn chậm. Bên cạnh đó, theo Điều 55 Nghị định số 31/2021/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật đầu tư, thì chủ đầu tư phải thực hiện thủ tục tại Bộ KH&ĐT, cơ quan đăng ký đầu tư. Trong quá trình thẩm định hồ sơ, cơ quan giải quyết thủ tục hành chính gửi hồ sơ cho cơ quan quản lý đất đai và các cơ quan có liên quan để lấy ý kiến về việc đáp ứng điều kiện quy định.

Theo Điều 179 Dự thảo, chủ đầu tư dự án phải thực hiện hai lần thủ tục: (i) Thủ tục theo quy định của pháp luật đầu tư; (ii) Thủ tục theo quy định của pháp luật đất đai để được phép gia hạn dự án đầu tư. Tuy nhiên, vấn đề điều kiện gia hạn thời hạn giao đất cùng được xem xét ở cả hai thủ tục và không có bất kỳ quy định chi tiết nào về thứ tự khi thực hiện các thủ tục đó; thủ tục nào sẽ thực hiện trước và thủ tục nào thực hiện sau? Do đó, cần xem xét lại thủ tục gia hạn khi dự án đầu tư hết hạn, có sự thống nhất và liên kết chặt chẽ giữa Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) và Luật Đầu tư năm 2020 để đảm bảo chủ đầu tư có thể rút ngắn các thủ tục khi tiến hành việc gia hạn; đồng thời, các cơ quan QLNN cần có sự phối hợp để xem xét điều kiện gia hạn dự án và điều kiện gia hạn thời gian SDĐ của dự án.

Hiện nay, pháp luật không có sự thống nhất trong quy định về dự án (theo Luật Đầu tư năm 2020) và thu hồi đất (theo Luật Đất đai năm 2013) dẫn đến việc có trường hợp bị thu hồi giấy chứng nhận đầu tư nhưng vẫn chưa bị thu hồi đất. Do đó, cần làm rõ cụm từ chưa hoàn thành dự án, khi đưa đất vào sử dụng thì có sự logic về mặt thời gian.

Ngoài ra, các quy định không có sự thống nhất về thời hạn xử lý các dự án chậm triển khai theo quy định của Luật đầu tư và Dự thảo. Cụ thể, tại Luật Đầu tư năm 2020 thì nội dung này được quy định là 12 tháng, còn tại Dự thảo quy định dự án “chậm tiến độ quá 48 tháng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất”.

Về vấn đề này, pháp luật về đất đai cho phép gia hạn SDĐ 24 tháng và nhà đầu tư phải nộp khoản tiền tương ứng với mức tiền SDĐ, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án. Tuy nhiên, quy định này đã gây ra khó khăn trong quá trình thực hiện. Cụ thể, hiện nay có nhiều dự án đã bị chấm dứt hoạt động theo Luật Đầu tư năm 2020 nhưng không thể thu hồi đất do quy định về đất đai. Vì vậy, Dự thảo cần bổ sung điều kiện gia hạn thời gian SDĐ nhằm cụ thể hơn các quy định và tạo điều kiện cho quá trình áp dụng vào thực tế, bảo đảm tính đồng bộ của pháp luật.

Điều chỉnh thời hạn sử dụng đất

Về vấn đề điều chỉnh thời hạn SDĐ, Dự thảo quy định tại khoản 17 Điều 3. Theo đó, điều chỉnh thời hạn SDĐ là việc người SDĐ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thay đổi thời hạn SDĐ trong quá trình SDĐ. Tuy nhiên, nội dung này mâu thuẫn với quy định về việc điều chỉnh thời hạn SDĐ đối với dự án đầu tư khi hết thời hạn SDĐ tại khoản 2 Điều 179 Dự thảo. Trong trường hợp thông thường, khi hết hạn thời hạn SDĐ, người SDĐ phải thực hiện thủ tục xin gia hạn thời hạn SDĐ, mà không thể làm thủ tục điều chỉnh thời hạn SDĐ. Như vậy, có sự không thống nhất trong quy định về điều kiện được điều chỉnh thời hạn SDĐ (trong quá trình sử dụng hoặc sau khi hết thời hạn sử dụng), khiến nhiều cá nhân, cơ quan, tổ chức, nhà đầu tư không xác định được dự án của mình thuộc trường hợp nào để có phương án điều chỉnh phù hợp.

Theo tác giả, việc điều chỉnh thời hạn SDĐ nên được tính trong quá trình SDĐ và trong trường hợp cần thiết có thể tính theo nhu cầu thực tế của người SDĐ, mà không nên “máy móc” đặt ra một mốc nhất định. Bên cạnh đó, để đảm bảo tính hiệu quả, cần bổ sung cách điều chỉnh thời hạn SDĐ từ thời điểm trúng đấu giá QSDĐ, bao gồm trường hợp đấu giá tài sản bảo đảm của các khoản nợ xấu. Ví dụ: Dự án có thời hạn SDĐ 50 năm, bị tạm ngưng 10 năm mới được đấu giá chuyển nhượng thì đề nghị điều chỉnh cho bên nhận chuyển nhượng được SDĐ từ thời điểm trúng đấu giá quyền sử dụng, mà không tính thời gian bị đình trệ.

Mặt khác, về phía người SDĐ, sau khi thời gian SDĐ được điều chỉnh thì phải nộp tiền SDĐ, tiền thuê đất và thực hiện đầy đủ những nghĩa vụ tài chính với Nhà nước theo quy định của pháp luật về đất đai. Đối với dự án đầu tư khi hết thời hạn SDĐ thì phải thực hiện gia hạn, mà không phải điều chỉnh quyền sử dụng; trong đó, yêu cầu đáp ứng các điều kiện phù hợp với quy hoạch, kế hoạch SDĐ hàng năm của cấp huyện trở lên; có báo cáo nghiên cứu tiền khả thi của dự án đề nghị gia hạn, luận chứng về sự cần thiết tiếp tục thực hiện dự án đầu tư theo thời hạn dự án mới; đáp ứng các điều kiện về môi trường theo quy định của pháp luật về BVMT.

Đối với vấn đề thời hạn SDĐ, Dự thảo đã có nhiều thay đổi và bổ sung để phù hợp với tình hình thực tế. Tuy nhiên, việc bổ sung các quy định mới cần rõ ràng, cụ thể và có hướng áp dụng hợp lý để mang lại hiệu quả. Đối với vấn đề điều chỉnh thời hạn SDĐ, cần có phương án chi tiết và hợp lý, khắc phục các tồn tại của thực tiễn nhằm mang lại hiệu quả cao nhất khi Luật Đất đai mới có hiệu lực.

ThS. NGUYỄN TẤN HOÀNG HẢI, TRẦN THỊ KIM THOA

Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh