Ảnh minh họa

Thứ nhất, về QH, KHSDĐ. Về nội dung QH, KHSDĐ cấp quốc gia chưa quy định rõ ràng tiêu chí xác định khu vực hạn chế chuyển mục đích SDĐ; khu vực quản lý nghiêm ngặt chuyển mục đích SDĐ; khu vực được chuyển mục đích SDĐ. Đặc biệt, chưa làm rõ cơ sở nào để đưa loại đất này vào khu vực quản lý nghiêm ngặt, loại đất khác thì không đưa vào. Vẫn thiếu các quy định cụ thể, rõ ràng về lấy ý kiến những ai? hình thức, phương thức, thời hạn lấy ý kiến người dân, chuyên gia vào QH, KHSDĐ; chưa quy định giá trị pháp lý của ý kiến người dân với QH, KHSDĐ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi ích hợp pháp của họ; trách nhiệm pháp lý của người lấy ý kiến và sử dụng kết quả lấy ý kiến không đúng; thành phần hội đồng thẩm định QH, KHSDĐ là ai, công khai như thế nào; đánh giá dựa trên tiêu chí nào để Hội đồng thẩm định thông qua QH, KHSDĐ; trách nhiệm pháp lý của thành viên hội đồng thẩm định thế nào; công khai QH, KHSDĐ các cấp bằng hình thức nào, thời hạn công khai, ai có trách nhiệm công khai, không công khai đúng thì sao?... Rất nhiều vấn đề nêu trên chưa được quy định cụ thể, rõ ràng nên sẽ là một trở ngại rất lớn cho việc thực hiện quy định này có hiệu lực, hiệu quả trên thực tiễn. Do vậy, cần hoàn thiện các bất cập trên.

Thứ hai, về phân loại đất. Nhìn vào quy định hiện hành tại Điều 10 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) căn cứ theo mục đích SDĐ có thể thấy đất đai Việt Nam được chia thành 3 nhóm chính: Đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp và đất chưa xác định được mục đích sử dụng. Tuy nhiên, bất cập là trong từng nhóm đất này lại chia thành các mục đích sử dụng cụ thể khác nhau. Có thể thấy, việc phân loại đất như trong Dự thảo hiện nay là quá nhiều, manh mún tạo ra nhiều thủ tục hành chính không cần thiết khi người SDĐ muốn chuyển mục đích từ loại đất này sang loại đất khác, gây khó khăn cho việc QLNN về đất đai, gây khó khăn cho việc thực hiện các quyền của người SDĐ và không phù hợp với thực tiễn. Thực tiễn thực hiện SDĐ cho thấy, hầu như đất đai được người SDĐ sử dụng khá linh hoạt và hiệu quả. Một thửa đất ở, người SDĐ vừa có thể xây dựng nhà ở, vừa kinh doanh, vừa trồng trọt, vừa chăn nuôi, thậm chí nuôi trồng thủy sản và ngược lại với đất trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản, người dân vẫn có thể dựng chòi để trồng cây và thậm chí là mở các dịch vụ kinh doanh,… Hay với đất xây dựng các cụm công nghiệp, khu công nghiệp, chủ đầu tư ngoài việc xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, thực tế họ xây các khu vực gần nhà xưởng để sinh sống trên đó và sử dụng cho các mục đích khác. Hay đất trồng lúa, người SDĐ họ vẫn có thể kết hợp nuôi trồng thủy sản, thậm chí tôn tạo trồng cây lâu năm… Như vậy, có thể thấy để nâng cao hiệu quả SDĐ thì nhu cầu SDĐ đa mục đích là có thật và việc phân loại đất theo Dự thảo Luật chưa bám sát được nhu cầu thực tiễn và có thể gây khó khăn cho việc nâng cao hiệu quả SDĐ ở nước ta. Do vậy, chúng tôi cho rằng cần thu hẹp lại việc phần loại đất trong từng nhóm đất, không nên quy định phân loại thành quá nhiều loại như hiện nay.

Thứ ba, về các trường hợp chuyển mục đích SDĐ phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền tại khoản 1 Điều 121 Dự thảo Luật. Có thể thấy, Dự thảo còn quy định quá nhiều trường hợp muốn chuyển mục đích SDĐ phải được phép của cơ quan nhà nước thẩm quyền là mang nặng tính hành chính mệnh lệnh và ảnh hưởng đến hiệu quả SDĐ của người SDĐ. Do vậy, Ban soạn thảo cần rà soát kỹ lại và giảm các trường hợp phải được sự cho phép của nhà nước. Ví dụ: Có thể chỉ quy định những trường hợp chuyển mục đích SDĐ từ nhóm đất này sang nhóm đất khác thì mới cần sự cho phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Còn nếu chuyển mục đích đích dụng đất trong cùng một nhóm đất thì không phải xin phép mà chỉ phải đăng ký. Hoặc Dự thảo sửa theo hướng quy định cụ thể về điều kiện được chuyển mục đích SDĐ và công khai các điều kiện này và khi người SDĐ đủ điều kiện có thể tự động được chuyển mục đích SDĐ và nhà nước thay vì tiền kiểm sẽ tập trung kiểm soát khâu hậu kiểm,… Thực hiện được việc này sẽ góp phần nâng cao hiệu quả SDĐ và thúc đẩy phát triển KT-XH. Bên cạnh đó, khi quy định về các trường hợp được chuyển mục đích SDĐ trong nhóm đất nông nghiệp cũng cần phân biệt rõ trường hợp nào là chuyển mục đích SDĐ với chuyển đổi giống cây trồng vật nuôi để từ đó có quy định cho phù hợp.

Thứ tư, về nghĩa vụ tài chính khi thực hiện chuyển mục đích SDĐ. Có thể thấy, pháp luật hiện nay căn cứ vào giá các loại đất do nhà nước định ra để xác định tiền SDĐ mà người SDĐ phải nộp khi chuyển mục đích sử dụng. Tuy nhiên, chúng tôi nhận thấy quy định hiện hành về định giá các loại đất còn mang tính hành chính mệnh lệnh (qua các quyết định hành chính); chưa phù hợp với giá thị trường cũng như giá trị thật của đất, chưa phản án đúng thực tiễn; chưa làm rõ cơ sở để xác định giá các loại đất. Tại sao đất ở về nguyên tắc chỉ sử dụng cho mục đích để ở, không tạo ra lợi nhuận trực tiếp, nhưng giá lại cao hơn giá đất sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, đất nông nghiệp?… Rõ ràng quy định hiện nay chưa giúp nhà nước kiểm soát được thực sự mục đích sử dụng từng loại đất mà nhà nước định ra và có lỗ hổng pháp lý trong kiểm soát mục đích sử dụng các loại đất, dẫn tới giá trị thực của các loại đất bị bóp méo; thị trường QSDĐ sơ cấp và thứ cấp cũng bị méo mó. Do vậy, Dự thảo Luật cần có quy định cụ thể, rõ ràng về vấn đề này cần quy định rõ ràng hơn về đất sử dụng đa mục đích thay vì chỉ một mục đích như hiện nay và xác định thuế, tiền SDĐ và các nghĩa vụ tài chính liên quan theo hướng đất đa mục đích. Thực hiện được việc này sẽ giảm thất thu cho NSNN, đảm bảo hài hòa lợi ích giữa nhà nước với người SDĐ và chủ đầu tư.

Thứ năm, về căn cứ được chuyển mục đích SDĐ. Khoản 2 Điều 116 Dự thảo Luật quy định căn cứ cho phép chuyển mục đích SDĐ gồm: (1) KHSDĐ hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; (2) Văn bản thẩm định nhu cầu SDĐ; điều kiện, tiêu chí SDĐ đối với các dự án có SDĐ trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng do cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của Chính phủ. Trừ trường hợp có quyết định phê duyệt dự án đầu tư đối với các dự án sử dụng vốn NSNN thì không cần hai căn cứ trên. Tuy nhiên, các quy định này quá chung chung. Ví dụ: Với quy định phải căn cứ vào KHSDĐ hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt để cho chuyển mục đích SDĐ thì Dự thảo Luật lại chưa quy định cụ thể về ai công bố, cung cấp KHSDĐ hàng năm của cấp huyện; thời điểm, hình thức, thời hạn công bố, tiếp cận để được cung cấp thông tin KHSDĐ hàng năm của cấp huyện bằng cách nào? Trình tự, thủ tục tiếp cận; không tiếp cận được thì được giải quyết thế nào? Trách nhiệm pháp lý với cán bộ, công chức, cơ quan có thẩm quyền không cho tiếp cận ra sao,… Dẫn tới khó khăn cho người SDĐ khi muốn chuyển mục đích SDĐ phải tìm hiểu căn cứ đầu tiên này.

Hay quy định phải căn cứ vào “Văn bản thẩm định nhu cầu SDĐ; điều kiện, tiêu chí SDĐ đối với các dự án có SDĐ trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng do cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của Chính phủ: Để chuyển mục đích SDĐ. Dự thảo Luật lại chưa quy định rõ ai có trách nhiệm lập Văn bản thẩm định nhu cầu SDĐ? Thời hạn lập văn bản này là bao nhiêu ngày? Bắt đầu tư ngày nào? Trình tự, thủ tục yêu cầu lập văn bản này như thế nào? Giám sát hoạt động này thế nào? Ai giám sát? Không thực hiện thì giải quyết ra sao và áp dụng trách nhiệm pháp lý với các trường hợp này thế nào cũng chưa được quy định rõ. Tóm lại, không quy định cụ thể thì rất khó thực hiện trên thực tiễn. Do vậy, pháp luật cần quy định cụ thể.

Thứ sáu, về điều kiện để chuyển mục đích SDĐ. Theo quy định thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định cho phép chuyển mục đích SDĐ trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất sau khi có Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh thông qua và phù hợp với quy định tại Điều 116 của Dự thảo Luật này. Việc chuyển mục đích SDĐ lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất phải tuân thủ theo tiêu chí, điều kiện do Chính phủ quy định. Qua quy định này có thể thấy, những loại đất trên hầu như chỉ có thể được chuyển mục đích SDĐ với các dự án đầu tư đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của Luật này quy định còn hộ gia đình, cá nhân, người SDĐ mà muốn chuyển mục đích sử dụng với với luật đất này thì như quy định trên cho thấy không hề đơn giản và quá khó để thực hiện trên thực tiễn.

Tiếp đó, khoản 3 Điều 122 Dự thảo Luật quy định, Người được Nhà nước cho phép chuyển mục đích SDĐ để thực hiện dự án đầu tư phải đáp ứng các điều kiện sau đây: (a) Có năng lực tài chính để bảo đảm việc SDĐ theo tiến độ của dự án đầu tư; (b) Ký quỹ hoặc các hình thức bảo đảm khác theo quy định của pháp luật về đầu tư; (c) Không vi phạm quy định của pháp luật về đất đai đối với trường hợp đang SDĐ do Nhà nước giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư khác trên địa bàn cả nước. Tuy nhiên, thế nào và có bao nhiêu thì được coi là có năng lực tài chính bảo đảm SDĐ theo tiến độ của dự án đầu tư, chứng minh bằng cách nào? Ký quỹ thì thì ký quỹ bao nhiêu là đủ; các hình thức bảo đảm khác là hình thức nào, Dự luật cũng chưa quy định rõ. Có thể thấy, quy định này còn quá chung chung, khó thực hiện được trên thực tiễn, cần quy định hoặc hướng dẫn cụ thể.

Thứ bảy, về một số quy định liên quan khác. Cần quy định về các giải pháp nâng cao trình độ năng lực chuyên môn, nghiệp vụ của cán bộ, công chức và những chủ thể liên quan trong thực hiện thủ tục chuyển mục đích SDĐ; đề cao nguyên tắc pháp quyền, nâng cao văn hóa công vụ trong thực hiện chuyển mục đích SDĐ; quy định cụ thể rõ ràng về các vấn đề trên theo hướng đảm bảo công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình cụ thể trong chuyển mục đích SDĐ,...). Xây dựng các quy định cụ thể, rõ ràng về thanh tra, giám sát cán bộ, công chức, cơ quan thực hiện pháp luật về đất đai trong đó có thực hiện các quy định về cho phép chuyển mục đích SDĐ chưa đảm bảo hiệu lực, hiệu quả. Ban hành quy định và hoàn thiện cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai, ứng dụng công nghệ thông tin trong thực hiện chuyển mục đích SDĐ chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn. Quy định cụ thể về chế tài xử lý cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật về cho phép chuyển mục đích SDĐ chưa đảm bảo được pháp luật phải được thực thi, chưa đảm bảo tính răn đe, chưa kịp thời.

Có thể thấy, quy định và thực hiện pháp luật về chuyển mục đích SDĐ hiện hành chưa đáp ứng được yêu cầu thúc đẩy phát triển KT-XH nhanh, mạnh và bền vững ở Việt Nam. Do vậy, cần lưu ý đến các vấn đề trên để hoàn thiện hơn các quy định pháp luật về vấn đề này trong Luật Đất đai (sửa đổi).

TS. BÙI ĐỨC HIỂN

Viện Nhà nước và Pháp luật