Trong bối cảnh việc mở rộng các khu bảo tồn gặp nhiều hạn chế do áp lực sử dụng đất và nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, OECM được xem là một công cụ quan trọng, bổ sung cho hệ thống khu bảo tồn. Trên cơ sở tổng quan các hướng dẫn của Công ước về Đa dạng sinh học, các tổ chức quốc tế và kinh nghiệm của một số quốc gia, bài viết phân tích các cách tiếp cận trong xây dựng khung pháp lý, chính sách và những khó khăn, rủi ro trong triển khai OECM; từ đó, đề xuất một số hàm ý chính sách cho Việt Nam nhằm nâng cao đóng góp của OECM đối với công tác bảo tồn đa dạng sinh học và thực hiện các cam kết quốc tế.

Những yêu cầu cơ bản đối với biện pháp bảo tồn hiệu quả khác 

Hội nghị lần thứ 14 các bên tham gia Công ước về Đa dạng sinh học (CBD) (COP14) đã chính thức xác nhận OECM là một khu vực được xác định về mặt địa lý, không phải là khu bảo tồn, được quản trị và quản lý theo những cách thức tạo ra các kết quả tích cực và bền vững đối với bảo tồn đa dạng sinh học tại chỗ; đồng thời, duy trì các chức năng, dịch vụ hệ sinh thái liên quan và, khi áp dụng, góp phần bảo tồn các giá trị văn hóa, tinh thần, kinh tế - xã hội và các giá trị khác tại địa phương.

OECM có thể được tổ chức theo nhiều loại hình quản trị khác nhau, tương tự như khu bảo tồn, bao gồm quản trị bởi Nhà nước, tổ chức, tư nhân, người bản địa hoặc cộng đồng địa phương, hoặc đồng quản trị bởi nhiều bên. CBD không quy định một mô hình quản trị và quản lý duy nhất đối với OECM. Điều quan trọng là việc quản trị và quản lý OECM phải dẫn đến hiệu quả bảo tồn đa dạng sinh học tại chỗ và lâu dài. Bên cạnh đó, các bên liên quan cũng cần được xác định rõ ràng, với trách nhiệm và hành động cụ thể trong quá trình tham gia quản lý. Một khu vực không được quản trị và quản lý thì không phải là OECM, ngay cả khi đa dạng sinh học tại đó vẫn còn nguyên vẹn.

Tương tự như khu bảo tồn, việc quản trị và quản lý OECM cũng cần bảo đảm tính minh bạch, công bằng, có sự tham gia của các bên liên quan và phù hợp với các nguyên tắc về quyền con người được công nhận trong pháp luật quốc gia và các điều khoản quốc tế có liên quan. Việc công nhận khu vực do người bản địa hoặc cộng đồng địa phương quản trị là OECM phải dựa trên sự tự nhận diện và sự đồng thuận tự nguyện của các chủ thể quản trị, sau khi họ được cung cấp đầy đủ thông tin liên quan.

OECM không yêu cầu bảo tồn phải là mục tiêu chính, nhưng phải có mối liên hệ rõ ràng giữa mục tiêu tổng thể, hoạt động quản lý của khu vực với việc bảo tồn đa dạng sinh học tại chỗ. Điều này bao gồm các “biện pháp hiệu quả” để kiểm soát những hoạt động có thể tác động đến đa dạng sinh học, chẳng hạn thông qua các công cụ pháp lý, luật tục hoặc các thỏa thuận có tính ràng buộc với người sử dụng đất; đồng thời thiết lập các cơ chế nhằm giải quyết những mối đe dọa hiện hữu hoặc dự kiến.

Tương tự như đối với các khu bảo tồn, quản lý OECM cần áp dụng phương pháp tiếp cận dựa trên hệ sinh thái và có khả năng thích ứng với những thay đổi hoặc các mối đe dọa mới phát sinh. Để thực hiện các chức năng này, đồng thời chứng minh rằng các hoạt động quản lý đang mang lại hiệu quả như mong muốn, OECM cần có các biện pháp giám sát, đánh giá và chia sẻ thông tin với các bên liên quan.

Kinh nghiệm triển khai OECM của một số quốc gia trên thế giới

Việc triển khai OECM trên thế giới đã có sự phát triển nhanh chóng kể từ khi Công ước về Đa dạng sinh học (CBD) chính thức thông qua định nghĩa OECM tại Quyết định 14/8 năm 2018. Theo báo cáo của WWF và Trung tâm Luật Phát triển Bền vững Quốc tế (CISDL), tính đến cuối năm 2025, đã có 16 quốc gia và vùng lãnh thổ chính thức báo cáo hơn 6.500 OECM lên Cơ sở dữ liệu thế giới về các khu bảo tồn và khu vực được bảo tồn (WDPA). Đồng thời, nhiều quốc gia khác đang xây dựng khung pháp lý và chính sách để xác định, công nhận và báo cáo.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, không tồn tại một mô hình thể chế duy nhất cho việc triển khai OECM. Thay vào đó, các quốc gia lựa chọn phương thức tiếp cận phù hợp với hệ thống pháp luật và bối cảnh trong nước. Một số quốc gia như Ecuador, Peru và Argentina đã ban hành các quy định cụ thể ở cấp bộ hoặc cấp ngành về quy trình xác định và báo cáo OECM, qua đó tạo sự chắc chắn về mặt pháp lý và rõ ràng về hành chính. Tại một số quốc gia như Nhật Bản, OECM được xác định và báo cáo thông qua các cơ chế hành chính sẵn có về đa dạng sinh học của các cơ quan có thẩm quyền mà không cần xây dựng quy định mới.

Việc xác định và báo cáo OECM cũng được thực hiện ở nhiều quốc gia thông qua việc xem xét các khu vực được quản lý theo các quy định chuyên ngành, như khu quản lý nghề cá, khu săn bắn và khu cảnh quan văn hóa, được xác định là đang mang lại những kết quả bền vững về đa dạng sinh học.

Các quốc gia cũng có thể chế hóa việc xác định, đánh giá và báo cáo OECM thông qua những công cụ chính sách không mang tính ràng buộc nhưng có thẩm quyền, như các tài liệu hướng dẫn quốc gia và khung chính sách, qua đó bảo đảm tính nhất quán về thể chế mà không cần ban hành các quy định pháp luật mới.

Theo thống kê, khoảng 46,2% các quốc gia đang xây dựng khung OECM lựa chọn phương thức này, trong đó có Việt Nam. Điều này cho thấy xu hướng ưu tiên xây dựng các hướng dẫn kỹ thuật, thực hiện thí điểm và từng bước hoàn thiện thể chế trước khi thiết lập các quy định pháp lý có tính ràng buộc.

OECM vẫn là một khái niệm mới nên nhận thức và năng lực chuyên môn của các bên liên quan còn hạn chế, thậm chí trong đó có cả những người làm việc trong lĩnh vực môi trường và bảo tồn. Nhìn chung, hiện vẫn thiếu các nghiên cứu, chính sách và quy chuẩn về OECM được xây dựng dựa trên thực tiễn. Bên cạnh đó, có nguy cơ các OECM được thành lập không đúng với tầm nhìn ban đầu của CBD. Chẳng hạn, OECM có thể bị coi là một lựa chọn ít đánh đổi hơn so với khu bảo tồn, từ đó tạo ra động cơ tiêu cực khiến những khu vực có tiềm năng trở thành khu bảo tồn chỉ được công nhận là OECM. Cũng có thể xảy ra tình trạng các OECM được đề xuất không có đủ giá trị về đa dạng sinh học hoặc bị lẫn lộn với các khu vực quản lý tài nguyên hay sản xuất bền vững.

Việc thành lập OECM cũng có thể ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của người dân bản địa, cộng đồng địa phương và các bên liên quan khác. Đặc biệt, việc vội vàng công nhận OECM để đáp ứng các mục tiêu chính sách có thể dẫn đến gia tăng thủ tục hành chính và khiến hoạt động tham vấn chỉ được thực hiện mang tính hình thức. Một số OECM tiềm năng hiện đang có sự chồng chéo, chưa rõ ràng trong quản lý; đơn vị quản lý được chỉ định không có đủ thẩm quyền theo chức năng, nhiệm vụ, khiến việc xây dựng các giải pháp quản lý tổng hợp gặp nhiều khó khăn.

Khả năng bảo đảm đầy đủ và ổn định các nguồn lực cần thiết cho quản lý OECM cũng là một thách thức. Việc phụ thuộc vào ngân sách nhà nước tiềm ẩn nhiều rủi ro, trong khi các cơ chế thị trường như chi trả dịch vụ hệ sinh thái hay tín chỉ carbon vẫn chưa hoàn thiện. Đồng thời, có những quan ngại rằng OECM không nên chiếm dụng các nguồn lực lẽ ra dành cho các khu bảo tồn, đặc biệt trong bối cảnh các khu bảo tồn ở những nước đang phát triển như Việt Nam cũng thường xuyên thiếu nguồn lực.

Thiếu dữ liệu về đa dạng sinh học khiến việc nhận diện các OECM tiềm năng trở nên khó khăn. Ngay cả khi các OECM được thành lập, các giá trị đa dạng sinh học và chức năng, dịch vụ hệ sinh thái bên trong cũng có thể chưa được ghi nhận đầy đủ. Điều này có thể dẫn đến các phương án quản lý chưa tối ưu, đồng thời gây khó khăn cho công tác giám sát và đánh giá hiệu quả của OECM về lâu dài.

Việc giám sát và đánh giá hiệu quả OECM định kỳ là cần thiết để kiểm chứng hiệu quả của OECM và kịp thời ứng phó với những rủi ro mới phát sinh. Tuy nhiên, hoạt động này cũng tạo thêm áp lực về nguồn lực tài chính, nhân lực và kỹ thuật. Phương pháp đánh giá cần bao quát cả các khía cạnh sinh thái và xã hội, đủ nghiêm ngặt về kỹ thuật nhưng đồng thời phải đủ đơn giản, thân thiện với người sử dụng và có thể áp dụng trong nhiều hoàn cảnh khác nhau.

Một số hàm ý chính sách về triển khai OECM tại Việt Nam

Cho đến thời điểm hiện tại, các khu bảo tồn mới chỉ chiếm hơn 7% diện tích lãnh thổ đất liền của Việt Nam, trong khi Chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 đặt mục tiêu đến năm 2030 đạt 9% - còn khá xa so với mục tiêu 30×30.

OECM sẽ là một công cụ quan trọng để nâng cao hiệu quả bảo tồn đa dạng sinh học trong nước, đồng thời góp phần đáp ứng các cam kết quốc tế trong thời gian tới. Hiện nay, Cục Bảo tồn thiên nhiên và Đa dạng sinh học đang xây dựng dự thảo Hướng dẫn kỹ thuật và quy trình thí điểm cho OECM tại Việt Nam, trong đó đề xuất hệ thống tiêu chí đánh giá OECM cùng các quy trình công nhận, giám sát và đánh giá định kỳ OECM. Trên cơ sở những kinh nghiệm quốc tế nêu trên, có thể rút ra một số bài học quan trọng cho Việt Nam trong quá trình hoàn thiện khung pháp lý, chính sách và hướng dẫn kỹ thuật về OECM.

Trước hết, Việt Nam cần ưu tiên xây dựng các hướng dẫn kỹ thuật quốc gia và thực hiện thí điểm trước khi hoàn thiện các quy định pháp lý có tính ràng buộc. Đây sẽ là cơ sở thực tiễn quan trọng cho quá trình xây dựng khung pháp lý quốc gia về OECM trong thời gian tới.

Để OECM vận hành hiệu quả, vừa góp phần bảo tồn đa dạng sinh học, vừa nâng cao đời sống cho người dân, các quy định về OECM cần bảo đảm sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau, bao gồm cơ quan nhà nước, cộng đồng địa phương, người dân bản địa, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội. Do đó, Việt Nam cần xây dựng cơ chế công nhận và quản lý OECM theo hướng cho phép quản trị đa chủ thể, bảo đảm quyền tham gia của các bên liên quan, đặc biệt là cộng đồng địa phương và các nhóm dễ bị tổn thương; đồng thời, áp dụng nguyên tắc Tự nguyện - Được thông báo trước - Được cung cấp đầy đủ thông tin - Đồng thuận (FPIC) trong quá trình xác định và công nhận OECM. Đây là điều kiện quan trọng nhằm bảo đảm tính chính danh, tính bền vững và hiệu quả quản lý lâu dài của OECM.

Việt Nam cũng cần xây dựng hướng dẫn kỹ thuật về đánh giá rủi ro trong quá trình thành lập OECM, nhằm tránh tình trạng các OECM được công nhận nhưng không đạt được hiệu quả như mong muốn, thậm chí không thể duy trì hoạt động trong thời gian dài. Bên cạnh đó, các quy định về OECM cần góp phần kiểm soát những rủi ro tiềm ẩn, đặc biệt trong việc tích hợp OECM vào quản lý nhà nước ở cấp ngành và địa phương; làm rõ trách nhiệm quản lý, phối hợp, đồng thời xây dựng các cơ chế hỗ trợ về nguồn lực và kỹ thuật, nhất là đối với hoạt động giám sát và đánh giá.

Việt Nam cần xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu, giám sát và báo cáo OECM thống nhất trên phạm vi quốc gia. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, công nhận OECM không phải là một quá trình chỉ thực hiện một lần mà cần được duy trì thông qua cơ chế giám sát, đánh giá định kỳ và cập nhật thông tin thường xuyên.

Dự thảo hướng dẫn kỹ thuật của Việt Nam cũng đã đề xuất xây dựng cơ sở dữ liệu OECM quốc gia, quy định trách nhiệm cập nhật, giám sát, đánh giá định kỳ và báo cáo lên cơ sở dữ liệu OECM toàn cầu. Đây sẽ là nền tảng quan trọng để Việt Nam theo dõi tiến độ thực hiện mục tiêu 30×30, đồng thời bảo đảm tính minh bạch, khả năng kiểm chứng và đáp ứng các yêu cầu báo cáo quốc tế về bảo tồn đa dạng sinh học.

OECM đang ngày càng được quan tâm như một công cụ bổ sung quan trọng cho hệ thống khu bảo tồn trong thực hiện mục tiêu bảo tồn đa dạng sinh học toàn cầu. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, để OECM phát huy hiệu quả, việc công nhận một khu vực không thể chỉ dựa trên hiện trạng đa dạng sinh học mà phải gắn với cơ chế quản trị, quản lý, giám sát và đánh giá lâu dài.

Đối với Việt Nam, trong bối cảnh diện tích khu bảo tồn còn hạn chế so với mục tiêu 30×30, việc nghiên cứu, xây dựng và triển khai OECM có ý nghĩa quan trọng. Tuy nhiên, quá trình này cần được thực hiện thận trọng, từng bước, dựa trên hướng dẫn kỹ thuật, thí điểm và hoàn thiện thể chế; đồng thời bảo đảm sự tham gia thực chất của cộng đồng và các bên liên quan.

Việc xây dựng cơ sở dữ liệu, cơ chế giám sát, đánh giá và báo cáo thống nhất cũng sẽ là nền tảng để bảo đảm các OECM được công nhận thực sự tạo ra kết quả bảo tồn lâu dài, minh bạch và có thể kiểm chứng. Qua đó, OECM không chỉ góp phần mở rộng không gian bảo tồn mà còn tạo thêm cơ sở để Việt Nam thực hiện hiệu quả các mục tiêu về bảo tồn đa dạng sinh học và các cam kết quốc tế.