Ở Vương quốc Anh, khi quy định nguyên tắc về bồi thường, các nhà làm luật không chỉ quy định là việc bồi thường phải “tương xứng” với thiệt hại, mà còn phải chắc chắn rằng số tiền bồi thường so với thiệt hại là “không hơn, không kém”. Chính vì vậy, cần xây dựng cơ chế xác định thiệt hại và bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất dựa trên các quy định pháp luật dân sự. Bên cạnh đó, ở các quốc gia tiên tiến, khi Nhà nước trưng mua đất thì chỉ có một chế định duy nhất gọi là “bồi thường và tái định cư”, hoàn toàn không có các quy định về “hỗ trợ”. Trên nguyên tắc công bằng, bình đẳng của Nhà nước pháp quyền, tất cả các thiệt hại đều phải được bồi thường đúng, đủ và tương xứng với thiệt hại. Mặt khác, ở Việt Nam nguyên tắc được đề ra tại Nghị quyết số 18-NQ/TW là: “sau khi thu hồi đất thì người dân có đất bị thu hồi phải có chỗ ở, bảo đảm cuộc sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”. Điều này là hoàn toàn chính xác bởi vì hoạt động thu hồi đất có thể mang tính hành chính nhưng hoạt động bồi thường mang bản chất dân sự, ngang giá. Vì vậy, pháp luật Việt Nam cần bổ sung quy định về xác định thiệt hại, bồi thường thiệt hại, phân biệt rạch ròi giữa những trường hợp bồi thường và hỗ trợ, bổ sung nguyên tắc bảo đảm người có đất thu hồi sau khi sống ở khu tái định cư phải bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ và ràng buộc về thời điểm bố trí tái định cư, cụ thể như sau:

Thứ nhất, bổ sung khái niệm “thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất” chẳng hạn như: (i) Có thiệt hại xảy ra do hoạt động thu hồi đất; (ii) Thiệt hại có thể là trực tiếp hoặc gián tiếp; (iii) Thiệt hại có thể ở dạng vật chất hoặc phi vật chất nhưng đều có thể tính ra bằng tiền. Gắn liền với các quy định này cần quy định cơ chế bồi thường theo nguyên tắc sau: (i) Những thiệt hại được quy định bồi thường được liệt kê trong các văn bản pháp luật; (ii) Những thiệt hại chưa được liệt kê trong quy định pháp luật nhưng là thiệt hại có thật, được giải quyết bởi cơ quan tòa án.

Thứ hai, bổ sung và sửa đổi các quy định về bồi thường như sau: “Bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại thiệt hại về giá trị QSDĐ do hoạt động thu hồi đất mang lại một cách công bằng, tương xứng với hình thức bằng đất hoặc bằng tiền”; “Bồi thường về tài sản gắn liền với đất khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại thiệt hại về giá trị tất cả các thiệt hại đối với tài sản gắn liền với đất thuộc quyền sở hữu của người SDĐ do hoạt động thu hồi đất mang lại một cách công bằng, tương xứng”.

Thứ ba, xác định chính xác những khoản hỗ trợ. Nếu đã xác định hoạt động thu hồi đất làm mất nghề làm nông nghiệp hay xáo trộn sản xuất và đời sống thì nên quy định bồi thường do mất việc làm, bồi thường để ổn định đời sống, sản xuất,… Như vậy, tất cả các thiệt hại do hoạt động thu hồi đất gây ra thì nên quy về một mối là áp dụng quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Hỗ trợ chỉ nên áp dụng trong trường hợp “không đủ tính pháp lý” để được xét bồi thường (ví dụ: Cất nhà trên bờ kè, không có giấy tờ về đất, nhà,…) hoặc đối với trường hợp tổ chức kinh tế được giao đất vừa thu hồi muốn hỗ trợ thêm việc làm hay chi phí bảo hiểm y tế cho người có đất bị thu hồi,… thì sẽ hợp lý hơn.

Thứ tư, cần đặt ra những quy phạm xác định chế tài cho các trường hợp chậm tái định cư. Trước hết, bổ sung quy định khái niệm về tái định cư nhằm phân biệt rõ ràng giữa bồi thường bằng đất và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

Như trên đã đề cập, ở Vương quốc Anh, khi quy định nguyên tắc xác định giá đất tính bồi thường, các nhà làm luật yêu cầu phải áp dụng nguyên tắc công bằng và tương xứng, không hơn, không kém. Bên cạnh đó, theo kinh nghiệm một số quốc gia, các chuyên gia của Ngân hàng thế giới cho rằng: “thẩm quyền phán quyết cuối cùng về giá đất cần giao cho một tổ chức không thuộc bộ máy hành chính. Hiệp hội định giá có vai trò rất quan trọng trong việc trợ giúp các cơ quan có thẩm quyền quyết định và giải quyết tranh chấp giá đất,…”. Mặt khác, trên cơ sở lý thuyết về vai trò của Tòa án trong Nhà nước pháp quyền, có thể xác định rõ yêu cầu của nhà nước pháp quyền thể hiện ở chỗ: “Tòa án là người bảo đảm cao nhất các quyền của cá nhân”. Ở tất cả các quốc gia tiến bộ trên thế giới đều thừa nhận vai trò của Tòa án trong giải quyết xung đột về giá đất.

Trong Hiến pháp Hoa Kỳ, bản Hiến pháp thành văn đầu tiên trên thế giới, tại lần Tu chính án thứ năm có nêu: “Tài sản tư nhân không được sử dụng cho các mục đích công cộng nếu không được bồi thường trước.” Một trong những vụ án điển hình tại Mỹ gây nhiều tranh luận là vụ án Kelo v. City of New London bởi nguyên đơn cho rằng việc làm của chính quyền là trái Hiến pháp bởi vì việc chuyển dịch đất bắt buộc từ một cá nhân sang một công ty tư nhân chỉ vì lý do chính quyền có thể thu thêm thuế và hành vi này thực chất đem lại lợi ích cho một nhóm người giàu có.

Mặt khác, trong quá trình thực thi pháp luật, Tòa án tối cao bang Washington có đưa ra những quan điểm rõ ràng và chặt chẽ về chuyển dịch đất bắt buộc. Cụ thể, phán quyết đưa ra những tiêu chí rất ngắn gọn mục đích công ích phải được sử dụng cho công cộng. Điều này có nghĩa là diện tích đất trưng mua, dù có trải qua quá trình đấu thầu hay đấu giá, giao có thời hạn hay cho thuê, thì cuối cùng vẫn được sử dụng cho “mục đích công cộng, công ích”, ví dụ như đường sá, công viên, nhà ở xã hội, khu tái định cư,… Còn các mục đích khác như khu nhà ở thương mại, dịch vụ thì rõ ràng không còn thuộc phạm vi đất sử dụng cho “công cộng” nữa. Thậm chí, trong trường hợp vừa có mục đích công ích và mục tiêu lợi nhuận của công ty tư nhân chồng lấn nhau nhau thì tòa án bang Washington vẫn đưa ra phán quyết rất rạch ròi là không được phép trưng mua đất: “Nếu mục đích công ích và lợi ích tư nhân không thể tách rời thì quyền bắt buộc chuyển dịch đất đã nêu trong Hiến pháp không thể viện dẫn,…” Thậm chí, nếu trong trường hợp có đan xen giữa lợi ích công và lợi ích tư, thì lợi ích công được xác định là chiếm đại đa số diện tích.

Để giải quyết những bất cập trên, trong điều kiện Việt Nam, thiết nghĩ cần đưa ra những giải pháp tương thích. Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương khóa XIII đã xác định một nguyên nhân trọng tâm về những bất cập trong công tác thu hồi đất này và chỉ rõ nhưng điểm cần khắc phục là cần xác định “mục đích, phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”. Việc đưa ra các tiêu chí này cần phải cụ thể hóa về yếu tố “lợi nhuận” giúp cụ thể hóa hơn các yêu cầu của Nghị quyết số 18-NQ/TW.

PGS. TS. PHAN TRUNG HIỀN
Trưởng Khoa Luật, Trường Đại học Cần Thơ
Nguồn: Tạp chí Tài nguyên và Môi trường số 6 năm 2024