Phương pháp tiếp cận sinh kế

Theo quy định tại Điều 166 và Điều 170 Luật Đất đai năm 2013 (LĐĐ2013), người sử dụng đất nông nghiệp (SDĐNN) có quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất (THĐ) theo quy định của LĐĐ2013 (Điều 166) và người SDĐNN có nghĩa vụ giao lại đất khi Nhà nước có quyết định THĐ, khi hết thời hạn SDĐ mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền gia hạn sử dụng (Điều 170). Theo đó, một số quyền lợi đảm bảo cho người có đất nông nghiệp khi Nhà nước THĐ tại nước ta đã được thể chế hóa gồm: Đảm bảo quyền được tiếp cận thông tin THĐ: Điều 67, Điều 69 LĐĐ 2013 đã quy định cụ thể người có ĐTH (trong đó bao gồm cả đất nông nghiệp) được tiếp cận đầy đủ thông tin khi Nhà nước THĐ; Được đảm bảo quyền lợi được bồi thường khi nhà nước THĐ: Điều 77, LĐĐ2013 đã quy định cụ thể người có ĐTH (trong đó bao gồm cả đất nông nghiệp) được bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân; được đảm bảo quyền lợi hỗ trợ khi nhà nước THĐ: Người SDĐNN, khi Nhà nước THĐ ngoài việc được bồi thường theo quy định của Điều 83, LĐĐ 2013 còn được Nhà nước xem xét hỗ trợ về Hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp và hỗ trợ khác.

Trên thế giới, năm 2001, sau nhiều những nghiên cứu tại nhiều khu vực trên thế giới, Cơ quan Phát triển Quốc tế Vương quốc Anh (DFID) đưa ra khung sinh kế bền vững, theo đó, các hộ gia đình đều có phương thức kiếm sống (hoạt động sinh kế) dựa vào những nguồn lực sinh kế sẵn có (5 loại nguồn lực) trong một bối cảnh chính sách và thể chế nhất định ở địa phương. Khung phân tích sinh kế bền của DFID bao gồm các bộ phận sau:

Bối cảnh dễ tổn thương: Bối cảnh dễ tổn thương đề cập tới phạm vi người dân bị ảnh hưởng và lâm vào các cú sốc, xu hướng gồm cả các xu hướng KT-XH, môi trường và sự dao động.

Các nguồn vốn sinh kế: Khả năng tiếp cận của con người đối với các nguồn lực sinh kế được coi là yếu tố trọng tâm trong cách tiếp cận sinh kế bền vững. Có 5 loại nguồn lực sinh kế: Nguồn lực tự nhiên (Bao gồm các nguồn tài nguyên có trong môi trường tự nhiên mà con người có thể sử dụng để thực hiện các hoạt động sinh kế, ví dụ như đất đai, rừng, tài nguyên biến, nước, không khí, đa dạng sinh học); nguồn lực vật chất (Bao gồm hệ thống cơ sở hạ tầng cơ bản hỗ trợ cho các hoạt động sinh kế, ví dụ như: Đường giao thông, nhà ở, cấp nước, thoát nước, năng lượng (điện), thông tin,…); nguồn lực tài chính (bao gồm các nguồn vốn khác nhau mà con người sử dụng để đạt được các mục tiêu sinh kế, bao gồm các khoản tiền tiết kiệm, tiền mặt, trang sức, các khoản vay, các khoản thu nhâp,...); nguồn lực con người (bao gồm các kỹ năng, kiến thức, kinh nghiệm, khả năng lao động, sức khỏe, trình độ giáo dục, giúp con người thực hiện các hoạt động sinh kế khác nhau và đạt được các kết quả sinh kế mong muốn); Nguồn lực xã hội (bao gồm các mối quan hệ trong xã hội mà con người dựa vào để thực hiện các hoạt động sinh kế, chủ yếu là các mạng lưới xã hội (các tố chức chính trị hoặc dân sự), thành viên của các tố chức cộng đồng).

Các chính sách và thể chế là phần quan trọng trong khung sinh kế bao gồm nhiều yếu tố liên quan có những tác động mạnh lên mọi khía cạnh của sinh kế. Rất nhiều trong số những yếu tố này có liên quan đến môi trường, quy định, chính sách và các dịch vụ do nhà nước thực hiện (DFID, 2001).

Tại các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, khung phân tích sinh kế của DFID được coi là một tiếp cận toàn diện trong phân tích về sinh kế và đói nghèo, vì nó thừa nhận con người không sống cô lập trong một khu vực hay cộng đồng nào và nhấn mạnh rằng các nghiên cứu cần phải nhận dạng các cơ hội và hạn chế liên quan đến sinh kế ở các góc độ. Moser (2008) đã khái quát thành ba điểm mạnh chính của khung phân tích DFID, đó là: (1) Tiếp cận lấy con người làm trung tâm, khung phân tích này đã làm chuyển đổi cách thức hành động nhằm bao hàm cả các quá trình tham gia và các nhóm liên ngành; (2) Trọng tâm xuyên lĩnh vực của nó cho phép người sử dụng bàn đến tất cả các vấn đề chính sách liên quan đến người nghèo ở từng lĩnh vực trong khi vẫn bao quát được các vấn đề tiếp cận đối với các dịch vụ tài chính, thị trường và công bằng liên quan đến an ninh cá nhân; (3) Tiếp cận liên ngành có nghĩa là khung phân tích này không hàm ý cư dân nông thôn đều là nông dân, mà thay vào đó, nó công nhận nhiều thực thể xã hội với nhiều nguồn thu nhập khác nhau.

Xác định những yếu tố ảnh hưởng đến các hoạt động sinh kế cho người có đất nông nghiệp thu hồi

Sinh kế là hoạt động kiếm sống của con người thông qua việc sử dụng các nguồn lực (con người, tự nhiên, vật chất, tài chính, xã hội,…). Do đó, các yếu tố như điều kiện tự nhiên, KT-XH, môi trường tại khu vực có ĐTH đều có ảnh hưởng tới các hoạt động sinh kế, cụ thể:

Yếu tố điều kiện tự nhiên, phát triển KT-XH, môi trường của một vùng ảnh hưởng, tác động đến việc hình thành các cơ hội tạo lập sinh kế. Mỗi vùng trong lịch sử và hiện tại luôn là một không gian lịch sử - văn hóa tương đối ổn định, có những giá trị truyền thống đặc trưng, sắc thái văn hóa riêng, có sự ảnh hưởng văn hóa sâu rộng trên cả một khu vực và cả vùng. Những tập quán tạo lập sinh kế của người dân sẽ phụ thuộc vào đặc điểm văn hóa - xã hội của vùng đó.

Yếu tố tập quán, thói quen tạo lập sinh kế: Thói quen và tập quán sinh kế đã thay đổi phụ thuộc vào môi trường sống và cùng với sự hội nhập vào thị trường thế giới, sinh thái của vùng đồng bằng và phương thức mưu sinh của các cư dân đã có những thay đổi mạnh mẽ. Người dân đã đóng một vai trò quan trọng trong việc định hình môi trường sống của họ. Sự thay đổi sinh thái này đến lượt lại chi phối cuộc sống của con người.

Yếu tố cơ chế, chính sách, pháp luật liên quan đến các hoạt động sinh kế đối với người có đất nông nghiệp thu hồi: Nếu cơ chế, chính sách, pháp luật liên quan đến THĐ không phù hợp, không giải quyết được vấn đề sinh kế bền vững sẽ làm mất ổn định chính trị, xã hội, an ninh nơi có đất bị thu hồi. Do vậy, để đảm bảo hoạt động sinh kế cho các đối tượng bị THĐ nông nghiệp cần có những cơ chế, chính sách, pháp luật về đất đai, về phát triển vốn con người, vốn xã hội, phát triển cơ sở hạ tầng và vốn tài chính phù hợp với văn hóa, chính trị, KT-XH và dân tộc của mỗi địa phương trên địa bàn cả nước.

Căn cứ khoa học đưa ra các tiêu chí đảm bảo sinh kế bền vững

Để giúp hộ gia đình nông dân thực hiện các hoạt động sinh kế, cần hỗ trợ họ trên 2 phương diện:

Tiếp cận tới các nguồn lực sinh kế: Sở hữu và tiếp cận các nguồn lực khác nhau cho phép hộ gia đình có những lựa chọn hoạt động sinh kế khác nhau. Mỗi hoạt động sinh kế đòi hỏi những nguồn lực riêng. Tuy nhiên, nguyên tắc chung là nếu hộ tiếp cận được nhiều nguồn lực hơn thì có khả năng lựa chọn hoạt động sinh kế tốt hơn, đem lại kết quả sinh kế cao hơn.

Thể chế và chính sách: Thể chế và chính sách có thể củng cố các lựa chọn hoạt động sinh kế tích cực. Chúng có thể thúc đẩy di chuyển lao động, giảm rủi ro và chi phí giao dịch, nâng cao hiệu quả của đầu tư,... Tuy nhiên, cũng có trường hợp, thể chế và chính sách lại là cản trở đối với tiếp cận nguồn lực và hiệu quả hoạt động sinh kế của hộ gia đình.

Mục tiêu của hoạt động sinh kế, trước hết, là gia tăng thu nhập cho hộ. Tuy nhiên, thu nhập không phải là mục tiêu duy nhất của hoạt động sinh kế. Bên cạnh thu nhập, hộ gia đình cũng hướng tới các mục tiêu sinh kế bền vững khác.

Yêu cầu tổng quát của đảm bảo sinh kế bền vững cho người dân khi bị THĐ nông nghiệp là họ có được các nguồn lực và hoạt động sinh kế không kém hơn trước khi bị THĐ. Nói cách khác, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của Nhà nước ta phải đáp ứng yêu cầu không làm cho người dân bị rơi xuống ngưỡng nghèo vì bị THĐ. Do đó, có thể lồng ghép chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư với chính sách giảm ngheo để hỗ trợ các hộ nông dân có đất bị thu hồi ổn định cuộc sống và sản xuất.

Nhìn chung, sinh kế mới của hộ gia đình nông dân sau khi bị thu hồi đất phải đáp ứng các yêu cầu sau:

Một là, đáp ứng yêu cầu tổng thu nhập của hộ gia đình không thấp hơn trước khi THĐ.

Hai là, đáp ứng về các dịch vụ cơ bản. Những dịch vụ cơ bản nhất là trường học, trạm xá, điểm giao dịch hàng hóa, dịch vụ tài chính, ngân hàng, điện, nước sạch, thủy lợi,….

Ba là, bồi thường các giá trị tài sản vô hình cho hộ dân bị THĐ nông nghiệp. Những giá trị vô hình đó là lợi thế đất đai, khí hậu, thủy văn của nơi ở cũ; khách hàng truyền thống,…

Bốn là, coi trọng phương pháp tuyên truyền, vận động, thuyết phục, cùng người bị THĐ thảo luận dân chủ, công khai các phương án giải quyết các vấn đề phát sinh khi THĐ nhằm giảm thiểu các tranh chấp, khiếu kiện không đáng có.

Kinh nghiệm một số nước về bồi thường, hỗ trợ và ổn định sinh kế

Qua nghiên cứu kinh nghiệm của Trung quốc, Nhật, Singapore, Hàn Quốc, Ấn Độ, Pháp, Úc, Ngân hàng thế giới, Ngân hàng châu Á và việc triển khai một số dự án tại châu Phi cho thấy, tùy thuộc vào thể chế chính trị, nền kinh tế mỗi nước có những chính sách ổn định sinh kế người dân khi Nhà nước THĐ hoặc trưng thu/trưng mua đất thông qua việc bồi thường, hỗ trợ là khác nhau. Nhiều nước đưa ra nguyên tắc chung là sinh kế, đời sống của người nông dân phải tốt hơn hoặc bằng sinh kế trước khi THĐ; và người nào SDĐ thì người đó có trách nhiệm bồi thường, hỗ trợ cho người dân để gắn quyền lợi được hưởng với trách nhiệm phải thực hiện và tạo nên một sự công bằng trong việc thu hồi/trưng thu/trưng mua đất; tham vấn tạo sự đồng thuận với người SDĐ khi Nhà nước thu hồi/trung thu/trưng mua đất rất được các quốc gia coi trọng.

Có nhiều hình thức bồi thường, hỗ trợ nhằm an sinh xã hội, tạo điều kiện tốt nhất cho người dân sau THĐ nông nghiệp với tiêu chí cuộc sống sau THĐ cần tốt hơn trước khi thu hồi. Mỗi dự án THĐ cần nghiên cứu kỹ về phong tục, tập quán, KT-XH và các tiêu chí về độ tuổi, học vấn,… để đưa ra các chính sách, tiêu chí cụ thể cho phù hợp.

ThS. NGUYỄN THỊ THU HƯƠNG

Khoa quản lý Đất đai - Đại học Tài nguyên và Môi trường Hà Nội