Giữ quyền tiếp cận biển và tiếng nói của cộng đồng

Ở một quốc gia có hơn 3.260km bờ biển, biển không chỉ là không gian phát triển kinh tế. Với hàng triệu cư dân ven biển, đó còn là đường ra ngư trường, nơi neo đậu phương tiện, không gian sinh hoạt cộng đồng, thực hành tín ngưỡng, phát triển dịch vụ, du lịch và duy trì những tập quán đã hình thành qua nhiều thế hệ. Bởi vậy, khi đất ven biển và mặt biển ngày càng được sử dụng cho nhiều mục đích, bài toán đặt ra không chỉ là phân bổ không gian cho các dự án. Điều quan trọng không kém là bảo đảm người dân vẫn có thể tiếp cận biển một cách hợp pháp, thuận lợi và an toàn.

Đây là một trong những điểm mới đáng chú ý của dự thảo Luật lần này. Theo Điều 9 của dự thảo Luật, Nhà nước bảo đảm quyền tiếp cận hợp pháp của người dân đối với biển, bãi biển, lối tiếp cận biển công cộng và không gian sinh hoạt cộng đồng ven biển. Quyền tiếp cận được đặt trong nhiều nhu cầu cụ thể, từ đi lại, sinh hoạt, hưởng thụ cảnh quan đến hoạt động văn hóa, tín ngưỡng, thể thao, du lịch, khai thác thủy sản và các hoạt động hợp pháp khác.

Cách quy định này giúp quyền tiếp cận biển được nhận diện rõ hơn, thay vì chỉ được hiểu như một nguyên tắc chung. Biển không thể chỉ được nhìn từ phía hoạt động đầu tư, khai thác hoặc quản lý chuyên ngành. Trong mọi quyết định sử dụng không gian ven biển, lợi ích chính đáng của cộng đồng cư dân tại chỗ cũng cần được tính đến.

Dự thảo Luật quy định quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư; việc giao, cho thuê, đăng ký sử dụng khu vực biển; quản lý bãi biển, hành lang bảo vệ bờ biển, công trình và khu chức năng ở vùng đất ven biển phải xem xét, bảo đảm quyền tiếp cận biển hợp pháp của người dân. Việc bảo đảm quyền này được cân nhắc trên cơ sở điều kiện tự nhiên, hiện trạng sử dụng, nhu cầu của cộng đồng và yêu cầu quản lý nhà nước.

Như vậy, yêu cầu về lối tiếp cận biển không chỉ được đặt ra sau khi công trình hoặc dự án đã hình thành. Theo tinh thần của dự thảo, vấn đề này cần được xem xét ngay trong quá trình lập quy hoạch, chuẩn bị dự án và xác lập quyền sử dụng khu vực biển.

Đối với tổ chức, cá nhân được giao, cho thuê hoặc đăng ký sử dụng khu vực biển; người sử dụng đất ven biển; đơn vị quản lý, khai thác công trình, dự án tại vùng đất ven biển, dự thảo quy định không được cản trở hoặc hạn chế trái pháp luật quyền tiếp cận biển của người dân.

Tất nhiên, quyền tiếp cận biển không phải là quyền không có giới hạn. Điều 9 của dự thảo xác định việc hạn chế có thể được áp dụng vì lý do quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, an toàn hàng hải, hàng không, phòng chống thiên tai, bảo vệ môi trường, bảo tồn thiên nhiên, bảo vệ công trình, lợi ích quốc gia hoặc lợi ích công cộng. Điểm cần lưu ý là việc hạn chế phải do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định; phải xác định rõ phạm vi, khu vực và thời hạn áp dụng, đồng thời được công khai theo quy định. Tổ chức, cá nhân không được tự ý ngăn cản người dân tiếp cận biển.

Quy định này hướng tới sự cân bằng giữa ba yêu cầu: Bảo vệ quyền chính đáng của người dân, bảo đảm điều kiện hoạt động của các dự án và giữ vững quốc phòng, an ninh, an toàn cũng như lợi ích công cộng. Đây là vấn đề cần được hướng dẫn cụ thể, bởi mỗi khu vực ven biển có đặc điểm địa hình, dân cư, tập quán sinh kế và yêu cầu quản lý khác nhau.

Dự thảo giao Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh có biển tổ chức rà soát, xác định, công bố, quản lý và bảo vệ lối tiếp cận biển công cộng, bãi biển công cộng, khu vực sinh hoạt cộng đồng ven biển; đồng thời xử lý theo thẩm quyền hành vi cản trở trái pháp luật quyền tiếp cận biển của người dân.

Nếu được tổ chức thực hiện tốt, việc công bố rõ các lối tiếp cận biển sẽ giúp người dân biết đâu là không gian công cộng được bảo vệ, cơ quan quản lý có căn cứ để kiểm tra, còn nhà đầu tư có thông tin cần thiết ngay từ khi chuẩn bị dự án. Sự minh bạch này cũng góp phần hạn chế những vướng mắc có thể phát sinh giữa nhu cầu phát triển và đời sống của cộng đồng ven biển.

Quyền tiếp cận biển còn gắn chặt với quyền tham gia của người dân vào quá trình hoạch định chính sách. Điều 10 của dự thảo Luật quy định cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền phải bảo đảm sự tham gia thuận lợi, có hiệu quả của cộng đồng dân cư, tổ chức và cá nhân có liên quan trong quản lý tài nguyên, không gian biển, bảo vệ môi trường và phát triển các hoạt động kinh tế trên biển, hải đảo.

Theo dự thảo Luật, cộng đồng được lấy ý kiến trong quá trình xây dựng chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo; lập quy hoạch không gian biển quốc gia; lập quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ và thiết lập hành lang bảo vệ bờ biển.

Điểm đáng chú ý không chỉ nằm ở yêu cầu lấy ý kiến, mà còn ở trách nhiệm tiếp thu, giải trình. Việc tham vấn có thể được thực hiện trực tiếp, trực tuyến, bằng văn bản, qua phương tiện thông tin đại chúng hoặc cổng thông tin điện tử. Kết quả tiếp thu, giải trình phải được công khai trên cổng hoặc trang thông tin điện tử của cơ quan có thẩm quyền.

Đối với chính sách biển, tiếng nói của cộng đồng tại chỗ có giá trị rất riêng. Người dân có thể cung cấp thông tin về luồng lạch, bãi giống, bãi đẻ, mùa vụ khai thác, khu vực có nguy cơ sạt lở, không gian tín ngưỡng hoặc đường ra biển đã được sử dụng ổn định. Những tri thức thực tiễn này bổ sung cho số liệu điều tra, quan trắc và các phân tích chuyên môn.

Cũng từ góc nhìn bảo vệ cộng đồng, các điều từ 48 đến 52 của dự thảo tiếp tục hoàn thiện quy định về vùng bờ, hành lang bảo vệ bờ biển, khoảng lùi xây dựng và những hoạt động không được phép hoặc chỉ được thực hiện khi đáp ứng điều kiện nhất định.

Hành lang bảo vệ bờ biển không nên được hiểu đơn thuần là một đường giới hạn trên bản đồ. Đây là không gian có chức năng bảo vệ hệ sinh thái, duy trì giá trị dịch vụ của hệ sinh thái và cảnh quan tự nhiên; giảm thiểu sạt lở, ứng phó với nước biển dâng; bảo đảm quyền tiếp cận biển của người dân.

Khoảng lùi xây dựng cũng là một công cụ phòng ngừa. Trong bối cảnh bờ biển thường xuyên biến động dưới tác động của sóng, dòng chảy, thiên tai và biến đổi khí hậu, việc bố trí công trình quá gần mép nước có thể làm gia tăng rủi ro cho chính công trình, đồng thời thu hẹp không gian tự nhiên cần thiết để bờ biển tự điều chỉnh.

Vì thế, bảo vệ vùng bờ không có nghĩa đóng cửa cơ hội phát triển. Điều cần thiết là đưa hoạt động phát triển vào đúng không gian, đúng giới hạn và phù hợp với sức chống chịu của hệ sinh thái. Khi những giới hạn ấy được xác định minh bạch, cả cộng đồng, chính quyền và nhà đầu tư đều có cơ sở để cùng thực hiện.

Kiểm soát ô nhiễm từ đất liền, cửa sông đến hải đảo

Theo Tờ trình của Bộ Nông nghiệp và Môi trường, khuôn khổ pháp luật về kiểm soát ô nhiễm, cải thiện, phục hồi môi trường và bảo tồn đa dạng sinh học biển cần tiếp tục được hoàn thiện trước những vấn đề môi trường mới cũng như yêu cầu thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.

Thực tế quản lý cho thấy ô nhiễm biển không chỉ phát sinh từ các hoạt động diễn ra trên mặt biển. Chất thải từ đất liền có thể đi theo sông, kênh, cửa sông ra vùng ven bờ. Trên các đảo, hạn chế về diện tích, nước ngọt và hạ tầng xử lý chất thải khiến áp lực môi trường dễ vượt quá khả năng tự phục hồi. Tàu thuyền, công trình biển, hoạt động hàng hải, du lịch, nuôi trồng thủy sản và khai thác tài nguyên cũng tạo ra các nhóm nguy cơ khác nhau. Vì vậy, dự thảo Luật lựa chọn cách tiếp cận kiểm soát theo toàn bộ đường đi của chất ô nhiễm, thay vì chỉ xử lý khi rác hoặc nước thải đã tràn ra biển.

Điều 55 của Dự thảo quy định chất thải phát sinh từ công trình, tàu thuyền và các hoạt động trên biển phải được phòng ngừa, thu gom, phân loại, lưu giữ, vận chuyển, chuyển giao và xử lý theo pháp luật về bảo vệ môi trường, hàng hải, pháp luật liên quan và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.

Các tổ chức, cá nhân hoạt động trên biển phải áp dụng biện pháp phòng ngừa, giảm thiểu ô nhiễm; không xả chất thải trái quy định và có trách nhiệm bảo vệ môi trường, hệ sinh thái, đa dạng sinh học biển.

Một nội dung mới được quy định khá cụ thể là kiểm soát nước dằn và cặn nước dằn của tàu thuyền. Nước dằn giúp tàu giữ thăng bằng trong quá trình vận hành, nhưng cũng có thể mang theo sinh vật thủy sinh, mầm bệnh hoặc loài ngoại lai từ vùng biển này sang vùng biển khác.

Theo Điều 55, việc kiểm soát phải nhằm phòng ngừa, giảm thiểu nguy cơ xâm nhập và phát tán sinh vật thủy sinh có hại, mầm bệnh, trong đó có sinh vật ngoại lai xâm hại. Việc xác định vị trí, khu vực trao đổi nước dằn trong vùng biển Việt Nam phải dựa trên đánh giá rủi ro đối với môi trường, hệ sinh thái, đa dạng sinh học, đồng thời phù hợp với điều kiện hàng hải, thủy văn và an toàn hàng hải.

Đây là bước chuyển từ xử lý hậu quả sang phòng ngừa rủi ro sinh thái. Khi một loài ngoại lai đã phát tán rộng, việc kiểm soát thường khó khăn và tốn kém hơn nhiều so với giám sát ngay tại nguồn đưa chúng vào môi trường.

Đối với nguồn ô nhiễm từ đất liền và hải đảo, Điều 56 của dự thảo đặt ra cách tiếp cận quản lý tổng hợp vùng bờ, kết nối lưu vực sông với biển và gắn kiểm soát nguồn thải với quản lý không gian biển. Theo đó, điểm xả nước thải từ đất liền, hải đảo ra vùng biển ven bờ phải phù hợp với khả năng tiếp nhận, sức chịu tải, khả năng tự làm sạch và hạn ngạch tiếp nhận nước thải của môi trường biển; đồng thời phải bảo vệ hệ sinh thái vùng bờ và sinh kế cộng đồng ven biển.

Dự thảo không cho phép bố trí điểm xả thải trực tiếp ra biển tại hàng loạt khu vực nhạy cảm như khu bảo tồn biển và vùng đệm, rạn san hô, thảm cỏ biển, bãi triều, vùng sinh sản và ương giống thủy sản tự nhiên, khu nuôi trồng thủy sản tập trung, bãi tắm công cộng, khu vực du lịch sinh thái biển, di sản và khu vực có chức năng bảo tồn, phục hồi hệ sinh thái. Trường hợp đặc biệt sẽ do Chính phủ quy định.

Danh mục này cho thấy, dự thảo đặt ưu tiên bảo vệ vào những không gian vừa có giá trị sinh thái cao, vừa liên quan trực tiếp tới sinh kế, du lịch và đời sống cộng đồng. Một điểm xả thải nếu đặt sai vị trí có thể không chỉ làm suy giảm chất lượng nước mà còn ảnh hưởng tới bãi giống, vùng nuôi, bãi tắm và chuỗi dịch vụ ven biển.

Dự thảo cũng yêu cầu kiểm soát tải lượng ô nhiễm từ lưu vực sông đổ ra cửa sông, cửa biển và vùng ven bờ. Các lưu vực, đoạn sông có nguy cơ cao gây ô nhiễm biển phải được rà soát, công bố và áp dụng biện pháp quản lý đặc biệt.

Cách tiếp cận “lưu vực sông - biển” có ý nghĩa quan trọng. Nếu chỉ thu gom rác tại bãi biển mà không kiểm soát nguồn phát sinh ở thượng nguồn, ô nhiễm sẽ tiếp tục quay trở lại sau mỗi đợt mưa, lũ hoặc triều cường. Biển là nơi tiếp nhận cuối cùng, nhưng trách nhiệm kiểm soát phải bắt đầu từ nơi chất thải phát sinh.

Đối với hiện tượng phú dưỡng, Điều 56 yêu cầu điều tra, đánh giá, quan trắc các nguồn thải chứa nitơ, phốt pho và chất dinh dưỡng khác; xác định khu vực có nguy cơ hoặc đang xảy ra phú dưỡng; kiểm soát tải lượng chất dinh dưỡng theo sức chịu tải của môi trường biển và thực hiện biện pháp cảnh báo, khắc phục.

Trên các hải đảo, dự thảo đặt ra yêu cầu quản lý chặt hơn theo sức chịu tải và năng lực hạ tầng. Nước thải phải được thu gom, xử lý đạt yêu cầu trước khi thải ra môi trường; ưu tiên tuần hoàn, tái sử dụng nước và bảo vệ nguồn nước ngọt. Chất thải không thể tái sử dụng, tái chế hoặc xử lý an toàn trên đảo phải được phân loại, lưu giữ và vận chuyển đến cơ sở xử lý phù hợp, kể cả vận chuyển vào đất liền. Các dự án có nguy cơ gây ô nhiễm chỉ được triển khai khi có phương án thu gom, xử lý nước thải, chất thải và không vượt quá khả năng tiếp nhận của hạ tầng cũng như sức chịu tải môi trường của đảo.

Quy định này đặt ra một nguyên tắc rõ ràng: quy mô phát triển trên đảo phải tương xứng với khả năng bảo đảm môi trường. Không thể tăng nhanh lượng khách, cơ sở lưu trú hoặc hoạt động dịch vụ trong khi năng lực cấp nước, thu gom và xử lý chất thải không theo kịp.

Điều 57 của Dự thảo dành riêng các quy định về rác thải biển, rác thải trên hải đảo và rác thải nhựa. Việc quản lý không dừng ở khâu thu gom mà bao gồm điều tra nguồn phát sinh, xác định đường phát tán, khu vực tập trung, quan trắc, phân loại, lưu giữ, vận chuyển và xử lý, bảo đảm không gây ô nhiễm thứ cấp.

Đối với nhựa dùng một lần và bao bì nhựa khó phân hủy, dự thảo định hướng áp dụng lộ trình hạn chế phù hợp tại khu bảo tồn biển, vùng đệm, đảo có hệ sinh thái nhạy cảm và đảo phát triển du lịch. Cơ sở lưu trú, khu du lịch, cơ sở ăn uống, đơn vị vận tải hành khách và tổ chức cung cấp dịch vụ trên đảo phải có phương án giảm sản phẩm nhựa dùng một lần, sử dụng sản phẩm thân thiện với môi trường, phân loại, thu hồi và chuyển giao rác thải nhựa phát sinh từ hoạt động của mình.

Đáng chú ý, dự thảo còn đặt trách nhiệm đối với tổ chức, cá nhân đưa hàng hóa, vật tư và sản phẩm có bao bì nhựa lên đảo. Khi hải đảo không có khả năng xử lý phù hợp, chủ thể đưa hàng hóa ra đảo phải thực hiện biện pháp giảm bao bì, thu hồi và vận chuyển rác thải đến nơi có chức năng xử lý. Điều đó giúp kéo dài chuỗi trách nhiệm từ người sử dụng cuối cùng trở lại đơn vị cung ứng. Các mô hình đặt cọc - hoàn trả, thu hồi bao bì, sử dụng sản phẩm có thể tái sử dụng và vận chuyển chất thải từ đảo về đất liền cũng được dự thảo khuyến khích.

Từ Điều 59 đến Điều 62, dự thảo tiếp tục hoàn thiện các công cụ phân vùng rủi ro ô nhiễm, kiểm soát tại khu vực được bảo vệ, ứng phó sự cố và cải thiện, phục hồi môi trường biển. Mạch chính sách ở đây khá rõ: phải nhận diện nguy cơ, tổ chức phòng ngừa, phản ứng kịp thời khi xảy ra sự cố và buộc chủ thể có trách nhiệm tham gia khắc phục, phục hồi môi trường.

Phục hồi môi trường biển không thể chỉ được hiểu là thu gom phần chất thải nhìn thấy được. Yêu cầu sâu hơn là khôi phục chất lượng môi trường, chức năng sinh thái và khả năng cung cấp dịch vụ của hệ sinh thái, qua đó tạo điều kiện để sinh kế của cộng đồng được duy trì.

Mở rộng trách nhiệm bảo vệ biển ra ngoài biên giới quốc gia

Ô nhiễm biển không dừng lại ở ranh giới hành chính hay đường phân định trên bản đồ. Dòng chảy, gió và hoạt động của tàu thuyền có thể đưa chất ô nhiễm từ vùng biển này sang vùng biển khác. Ngược lại, những hoạt động do tổ chức, cá nhân Việt Nam tiến hành ngoài vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia cũng có thể gây tác động tới môi trường chung.

Điều 58 của dự thảo Luật quy định kiểm soát cả nguồn ô nhiễm phát sinh bên ngoài nhưng gây hoặc có nguy cơ gây tác động xấu tới môi trường biển Việt Nam và nguồn phát sinh trong phạm vi thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán của Việt Nam nhưng có khả năng lan truyền ra bên ngoài.

Các biện pháp được đặt ra gồm phòng ngừa, quan trắc, cảnh báo sớm; điều tra nguồn và phạm vi lan truyền; trao đổi dữ liệu; phối hợp ứng phó, khắc phục hậu quả và hợp tác quốc tế. Khi phát hiện nguy cơ có thể ảnh hưởng tới quốc gia khác, cơ quan có thẩm quyền phải kịp thời thông báo, trao đổi thông tin và phối hợp xử lý.

Đối với ô nhiễm dầu, các điều từ 63 đến 66 của dự thảo làm rõ hơn thiệt hại, trách nhiệm bồi thường, trường hợp miễn hoặc giảm trách nhiệm, quyền truy đòi và việc thực hiện bồi thường theo pháp luật Việt Nam cũng như điều ước quốc tế có liên quan.

Điểm cốt lõi là thiệt hại do ô nhiễm dầu không chỉ nằm ở chi phí thu gom, làm sạch. Hậu quả có thể bao gồm tổn thất đối với tài nguyên, hệ sinh thái, hoạt động sản xuất, kinh doanh và những lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng. Việc xác định trách nhiệm cần có căn cứ, bảo đảm quyền yêu cầu bồi thường của bên bị thiệt hại và phù hợp với các cam kết quốc tế.

Từ Điều 67 đến Điều 71, dự thảo quy định về nhận chìm ở biển. Đây là hoạt động chỉ được xem xét đối với vật, chất thuộc danh mục và phải được cấp phép, đánh giá, giám sát theo những điều kiện chặt chẽ; không thể được hiểu là quyền tự do đưa chất thải xuống biển.

Tổ chức, cá nhân được cấp phép phải thực hiện đúng vị trí, khối lượng, phương thức, thời gian và các yêu cầu bảo vệ môi trường; theo dõi, giám sát hoạt động nhận chìm và chịu trách nhiệm khi gây thiệt hại. Cơ chế kiểm soát còn có sự phối hợp của các cơ quan quản lý tài nguyên, môi trường biển, hàng hải và lực lượng tuần tra, kiểm soát trên biển.

Một bước mở rộng đáng chú ý khác nằm tại các điều từ 72 đến 74, liên quan tới bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học biển tại vùng biển ngoài quyền tài phán quốc gia. Theo Điều 72, tổ chức, cá nhân Việt Nam và tàu mang cờ Việt Nam khi thu thập tại chỗ nguồn gen biển ở vùng biển ngoài quyền tài phán quốc gia phải thông báo trước cho cơ quan có thẩm quyền; cung cấp, cập nhật thông tin về hoạt động thu thập, quản lý, sử dụng nguồn gen và thông tin trình tự số; thực hiện nghĩa vụ chia sẻ lợi ích theo pháp luật và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.

Nguồn gen biển có thể mở ra giá trị lớn cho nghiên cứu khoa học, y dược, công nghệ sinh học và nhiều ngành kinh tế mới. Nhưng giá trị ấy phải được khai thác trong khuôn khổ bảo tồn, sử dụng bền vững và chia sẻ lợi ích công bằng, không làm phương hại tới lợi ích quốc gia. Điều 73 của dự thảo yêu cầu tổ chức, cá nhân Việt Nam thực hiện hoạt động tại vùng biển ngoài quyền tài phán quốc gia, nếu có khả năng gây ô nhiễm đáng kể hoặc tác động bất lợi đáng kể tới môi trường, hệ sinh thái hay đa dạng sinh học biển, phải đánh giá tác động môi trường trước khi quyết định triển khai.

Việc đánh giá phải tuân thủ nguyên tắc thận trọng, tiếp cận hệ sinh thái, sử dụng thông tin khoa học tốt nhất hiện có, bảo đảm công khai, minh bạch và hướng tới mục tiêu bảo tồn, sử dụng bền vững đa dạng sinh học biển. Đây là sự chuyển dịch quan trọng về phạm vi trách nhiệm. Trách nhiệm môi trường của tổ chức, cá nhân Việt Nam không dừng ở ranh giới vùng biển quốc gia mà được mở rộng theo tính chất của hoạt động và cam kết quốc tế.

Điều 74 tiếp tục đặt ra chính sách xây dựng năng lực, tiếp nhận và chuyển giao công nghệ; hợp tác, chia sẻ dữ liệu, đào tạo nguồn nhân lực phục vụ nghiên cứu, bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học biển ngoài quyền tài phán quốc gia. Muốn tham gia có trách nhiệm vào những không gian biển xa, Việt Nam cần năng lực khoa học, công nghệ, dữ liệu và đội ngũ chuyên môn tương xứng.