Hoàn thiện chính sách quản lý, sử dụng đất nông nghiệp

Đất nông nghiệp là một chế định chủ yếu, quan trọng trong Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành. Chính sách, pháp luật về đất nông nghiệp góp phần quan trọng vào việc thực hiện mục tiêu của đất nước qua từng giai đoạn và đóng góp vào những thành tựu nổi bật của thời kỳ đổi mới. Bài viết đề xuất các giải pháp hoàn thiện chính sách quản lý, sử dụng đất nông nghiệp nhằm khuyến khích tích tụ, tập trung đất đai trong bối cảnh công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước.

Cần làm rõ khái niệm tích tụ và tập trung đất nông nghiệp

Thứ nhất, cần giải thích một cách chính thức khái niệm tích tụ và tập trung đất nông nghiệp nhằm khắc phục những cách hiểu khác nhau, hạn chế sai lệch không cần thiết. Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi nên bổ sung quy định giải thích cụ thể về khái niệm tích tụ đất nông nghiệp; khái niệm tập trung đất nông nghiệp để có cách hiểu thống nhất tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tích tụ, tập trung đất nông nghiệp đạt hiệu quả.

Thứ hai, sửa đổi, bổ sung quy định về hạn mức SDĐ nông nghiệp theo hướng không nên quy định về hạn mức giao đất, cho thuê đất nông nghiệp mà thay thế bằng việc bổ sung quy định chính sách thuế để điều chỉnh quy mô SDĐ nông nghiệp.

Thứ ba, bỏ quy định về thời hạn SDĐ nông nghiệp bằng việc bổ sung quy định giao, cho thuê đất nông nghiệp sử dụng ổn định lâu dài như đối với đất phi nông nghiệp. Mặt khác, cần bổ sung quy định các trường hợp cụ thể thu hồi đất nông nghiệp để phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, công cộng; cụ thể quy định rõ.

Thứ tư, sửa đổi, bổ sung Điều 191, Luật Đất đai năm 2013 theo hướng cho phép các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân trong nước không trực tiếp sản xuất nông nghiệp được nhận chuyển nhượng QSDĐ trồng lúa đi kèm điều kiện như phải có kế hoạch SDĐ cụ thể, phải đảm bảo sử dụng đúng mục đích đất nông nghiệp, phải đảm bảo quy trình sản xuất nông nghiệp, phải có trụ sở hoặc chi nhánh của doanh nghiệp gần vùng sản xuất,…

Thứ năm, để thúc đẩy quá trình tích tụ, tập trung ruộng đất cho sản xuất nông nghiệp hàng hóa lớn cần thực hiện theo hướng:

Các hộ nông dân liên kết ruộng đất với nhau trong các hình thức hợp tác xã thành vùng sản xuất hàng hóa lớn. Đây là hình thức các hộ nông dân vẫn có quyền sở hữu (sử dụng) ruộng đất riêng biệt, hoặc góp vốn bằng QSDĐ nông nghiệp; nhưng thống nhất với nhau (liên kết với nhau) ở những cấp độ khác nhau, hình thành các vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa lớn (như lúa, hoa quả, rau, cá,…).

Tích tụ ruộng đất cho các hộ nông dân sản xuất hàng hóa giỏi (trang trại sản xuất hàng hóa lớn) với các quy mô khác nhau trong các lĩnh vực sản xuất nông nghiệp. Ở hình thức này, quyền sở hữu (sử dụng) ruộng đất được tích tụ vào các hộ nông dân sản xuất giỏi thông qua quá trình mua bán, sang nhượng, hay thuê QSDĐ (có thời hạn, hay lâu dài).

Các hộ nông dân liên kết với các doanh nghiệp hình thành các vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa lớn. Trong mô hình này, QSDĐ vẫn thuộc các hộ nông dân, nhưng mục đích sử dụng ruộng đất (mục đích sản xuất) đã có sự thống nhất giữa các hộ nông dân với nhau và với doanh nghiệp. Trong quá trình phát triển, mô hình tập trung ruộng đất này thường có sự tham gia của một chủ thể quan trọng nữa là các hợp tác xã. Các hợp tác xã là cầu nối hữu cơ giữa các hộ nông dân với các doanh nghiệp.

Tích tụ ruộng đất cho các doanh nghiệp nông nghiệp sản xuất hàng hóa lớn, chất lượng cao. Đây là hình thức tích tụ ruộng đất vào các doanh nghiệp nông nghiệp thông qua việc thuê hoặc mua lại đất nông nghiệp (hay QSDĐ). Hình thức này không chỉ đòi hỏi điều kiện ruộng đất thuận tiện cho quy hoạch phát triển sản xuất nông nghiệp hàng hóa lớn, mà còn phụ thuộc rất nhiều vào loại sản phẩm hàng hóa nông sản có thể sản xuất được trên đất đó một cách liên tục để đảm bảo được hiệu quả sản xuất - kinh doanh theo phương thức doanh nghiệp.

Mỗi hình thức tích tụ, tập trung ruộng đất nêu trên có những ưu thế và hạn chế khác nhau trong những điều kiện ruộng đất, quy mô ruộng đất, trình độ nền sản xuất và loại hình nông sản khác nhau. Điều kiện ruộng đất và trình độ nền nông nghiệp ở các vùng của Việt Nam rất khác nhau, do đó việc lựa chọn hình thức nào cho phù hợp và hiệu quả cần được xem xét cụ thể. Tuy nhiên, từ kinh nghiệm của thế giới và tình hình thực tế đang thay đổi của Việt Nam, có thể thấy hình thức phổ biến nhất sẽ là tích tụ ruộng đất để hình thành các hộ nông dân sản xuất hàng hóa (nông trại); đồng thời, các hộ nông dân sản xuất hàng hóa này liên kết ruộng đất với nhau (tập trung ruộng đất) trong các hợp tác xã để hình thành các vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa lớn và liên kết với các doanh nghiệp. Còn hình thức tích tụ ruộng đất cho các doanh nghiệp nông nghiệp sẽ phát triển có hiệu quả trong một số lĩnh vực và sản phẩm nông nghiệp phù hợp, đây không phải là hình thức phổ biến.

Việc lựa chọn các phương hướng tích tụ, tập trung ruộng đất trên cần phù hợp với điều kiện từng vùng, từng lĩnh vực; đảm bảo hài hòa lợi ích và sự phát triển bền vững của hộ nông dân, của nông thôn, của doanh nghiệp và các chủ thể tham gia cả về mặt KT-XH, chứ không thể chỉ nghiêng về lợi ích của những chủ thể được tích tụ ruộng đất. Vấn đề đặt ra là: Trong điều kiện hiện nay ở nước ta còn một tỷ lệ rất lớn lao động và dân cư sống dựa vào nông nghiệp, trong khi công nghiệp và dịch vụ chưa đủ sức thu hút phần lớn lao động ra khỏi lĩnh vực nông nghiệp, hơn nữa cần tính tới tác động của cuộc Cách mạng công nghiệp 4.0 về chuyển dịch cơ cấu lao động, cho nên phải rất coi trọng hình thức các hộ nông dân liên kết ruộng đất với nhau trong các hợp tác xã, liên kết bền vững với các doanh nghiệp để hình thành vùng sản xuất hàng hóa lớn, chất lượng cao. Việc thu hồi ruộng đất để giao cho các doanh nghiệp phát triển nông nghiệp hàng hóa lớn - công nghệ cao là một nhu cầu khách quan, song cần phải được xem xét kỹ trong những điều kiện cụ thể, lĩnh vực cụ thể, quy mô cụ thể, nhất là phải đảm bảo ổn định và thỏa đáng lợi ích của các hộ nông dân.

Cần khuyến khích và ưu tiên tích tụ ruộng đất cho phát triển nông nghiệp theo chiều sâu; từng bước hạn chế tích tụ ruộng đất phát triển nông nghiệp theo chiều rộng. Ban hành các quy định để loại bỏ tình trạng tích tụ, tập trung và sử dụng ruộng đất theo kiểu “đầu cơ” (để rồi xin chuyển đổi mục đích sử dụng), theo kiểu “phát canh thu tô”. Vấn đề quan trọng là xây dựng khung pháp lý phù hợp, minh bạch cho các hình thức tích tụ, tập trung ruộng đất. Phải hình thành được các chuỗi liên kết hợp lý, có sự chia sẻ cả về trách nhiệm, nghĩa vụ, lợi ích và rủi ro giữa các hộ nông dân với các hợp tác xã, các doanh nghiệp và các chủ thể liên quan.

Đảng và Chính phủ cần đưa ra các quan điểm, mục tiêu, nguyên tắc, định hướng và khung chính sách chung về vấn đề tích tụ, tập trung ruộng đất để phát triển nền nông nghiệp hàng hóa hiện đại, hiệu quả. Đồng thời, cần khẩn trương hoàn thiện khung pháp lý cho việc lưu chuyển ruộng đất trong sản xuất nông nghiệp hàng hóa, nhất là về chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, mua bán, thừa kế, thế chấp, ủy thác canh tác, góp vốn bằng quyền sử dụng ruộng đất, hạn điền, thay đổi mục đích sử dụng ruộng đất trong khuôn khổ sản xuất nông nghiệp, quy hoạch các vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa,… Trên cơ sở đó, cần xây dựng các đề án cụ thể, phù hợp đối với điều kiện đất đai, điều kiện KT-XH, trình độ sản xuất, lĩnh vực sản xuất của từng khu vực, địa phương.

Ngoài ra, cần tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai theo hướng: “Pháp luật hóa” việc công nhận quyền SDĐ là tài sản; quy định cụ thể, đầy đủ và đồng bộ việc điều tiết phần lớn địa tô chênh lệch được tạo ra khi chuyển mục đích SDĐ nông nghiệp vào NSNN: Tiếp tục hoàn thiện cơ chế hoạt động của thị trường quyền SDĐ.

Khuyến nghị giải pháp hoàn thiện chính sách dồn điền đổi thửa đất nông nghiệp

Tiếp tục thực hiện tuyên truyền, phổ biến về chính sách dồn điền đổi thửa sâu rộng tới các hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp để họ thấy được mục đích, ý nghĩa và ích lợi của chính sách này mang lại. Trên cơ sở đó, vận động, khuyến khích hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp tự nguyện chuyển đổi ruộng đất cho nhau nhằm khắc phục tình trạng SDĐ nông nghiệp nhỏ lẻ, manh mún, phân tán.

Để góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách dồn điền đổi thửa, Nhà nước cần triển khai đồng bộ các giải pháp hỗ trợ cho nông dân về giống, hướng dẫn ứng dụng thành tựu KHCN tiên tiến, hiện đại vào sản xuất nông nghiệp; tìm kiếm thị trường đầu ra cho sản phẩm nông sản hàng hóa và đẩy mạnh phát triển công nghiệp chế biến sau thu hoạch.

Thực hiện chính sách phát triển, mở rộng các ngành nghề dịch vụ ở khu vực nông thôn nhằm thu hút số lao động dôi dư khi thực hiện dồn điền đổi thửa vào làm việc; đi đôi với đầu tư vốn đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp và chú trọng xuất khẩu lao động cho khu vực nông thôn nhằm giải quyết việc làm cho người nông dân.

Nhà nước cần bố trí một nguồn vốn hỗ trợ các địa phương trong việc đo vẽ, chỉnh lý hồ sơ địa chính, cấp GCN QSDĐ cho hộ gia đình, cá nhân sau khi thực hiện dồn điền đổi thửa.

Tăng cường thanh tra, kiểm tra nhằm phát hiện và xử lý nghiêm minh việc chính quyền một số địa phương để lại quỹ đất nông nghiệp sử dụng cho mục đích công ích nằm ngoài sổ sách và đang sử dụng không đúng quy định của pháp luật.

PGS.TS. NGUYỄN QUANG TUYẾN

Đại học Luật Hà Nội