Tranh chấp đất đai là một trong những tranh chấp phức tạp, gay gắt nhất trong các loại tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết của tòa án. Sau gần 10 năm thực hiện Luật Đất đai năm 2013, Tòa án nhân dân đã có nhiều cố gắng và đạt được những thành tựu quan trọng trong giải quyết, xét xử các tranh chấp, khiếu kiện đất đai và xét xử các loại tội phạm có liên quan đến đất đai. Trong phạm vi bài viết, chúng tôi nêu một số vướng mắc và kiến nghị sửa đổi Luật Đất đai.
Vướng mắc trong thực tiễn áp dụng Luật Đất đai
Theo quy định tại Điều 112 của Luật Đất đai năm 2013 (LĐĐ), giá thị trường chính là giá đất phổ biến trên thị trường. Quy định này được cụ thể hóa trong Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định về giá đất. Việc định giá tài sản, Hội đồng định giá tài sản được quy định tại Điều 104 Bộ luật tố tụng Dân sự. Tuy nhiên, thực tế rất khó khăn khi xác định giá thị trường nhiều nơi không có giao dịch chuyển nhượng, dẫn đến việc Hội đồng định giá không xác định được giá đất mà chỉ theo giá do UBND tỉnh ban hành. Đây là một nguyên nhân dẫn đến khiếu kiện kéo dài vì tòa án còn lúng túng khi xác định chính xác giá đất theo giá thị trường để xét xử, đảm bảo đúng quy định của pháp luật và công bằng cho đương sự.
Về việc ghi tên trong GCN QSDĐ, có nhiều vụ án thì việc cấp GCN cho hộ gia đình nhưng không ghi đầy đủ tên những người trong hộ cho nên khi giải quyết, tòa án xác định ai là thành viên của hộ gia đình có QSDĐ rất khó khăn vì thường chỉ ghi tên người đại diện là chủ hộ nhưng không có văn bản ủy quyền giữa các thành viên khác. Trong khi đó, ngay cả các thành viên trong hộ gia đình cũng hay biến động, chẳng hạn như: Con gái đi lấy chồng thì cắt khẩu về nhà chồng, cháu nhập nhờ hộ khẩu để được đi học trường điểm, lớp chọn,…
Thực tế, nhiều vụ án không có hồ sơ cấp GCN do UBND không còn lưu giữ, sổ hộ khẩu hoặc sổ theo dõi nhân khẩu tại thời điểm được Nhà nước giao đất thất lạc hoặc thành viên gia đình có biến động,… dẫn đến khó khăn trong việc tòa án đánh giá các chứng cứ để xác định thành viên hộ gia đình. Vì vậy, cần có sự tập trung nghiên cứu, thống nhất trong cách xác định thành viên hộ gia đình SDĐ tại các văn bản hướng dẫn chi tiết nhằm khắc phục những vướng mắc hiện nay.
Thu hồi đất để phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; cấp GCN
Trong thực tiễn, đa số các khiếu kiện về đất đai là khiếu kiện về thu hồi đất đối với các dự án do HĐND cấp tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư. Trong đó, khiếu kiện tập trung ở các dự án xây dựng công trình phục vụ công cộng.
Bên cạnh đó, giá đất do Nhà nước quy định không sát với giá thị trường, người dân có đất bị thu hồi cho rằng: Nhà nước thu hồi đất và bồi thường với mức giá quá thấp. Chủ đầu tư được Nhà nước giao đất để đầu tư kinh doanh không phải vì phục vụ lợi ích công cộng mà vì lợi ích nhà đầu tư. Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, bồi thường theo khung giá Nhà nước là quá thấp so với giá thị trường, là nguyên nhân dẫn đến khiếu kiện kéo dài.
Quy định về cấp GCN cho hộ gia đình, cá nhân đang SDĐ mà không có giấy tờ về QSDĐ còn chưa chặt chẽ, chưa điều tra xác minh rõ về nguồn gốc đất, quá trình quản lý sử dụng và gắn với hồ sơ cấp đất ban đầu. Do đó, để phù hợp với quy định của Bộ luật Dân sự và thực tiễn cần có quy định chặt chẽ về việc cấp GCN trong trường hợp người SDĐ không có một trong những giấy tờ quy định tại Điều 100 của LĐĐ thì ngoài điều kiện phù hợp với quy hoạch và xác nhận không tranh chấp của UBND xã phường, người yêu cầu cấp giấy phải quản lý, sử dụng ổn định lâu dài từ 30 năm trở lên mới đủ điều kiện để được cấp GCN.
Điều kiện thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp QSDĐ, góp vốn bằng QSDĐ
Việc chuyển nhượng dự án bất động sản và việc chuyển nhượng dự án đầu tư thường liên quan đến việc chuyển nhượng QSDĐ. Tuy nhiên, đối với việc chuyển nhượng QSDĐ thì các điều: 188, 189, 190, 191, 192, 193 và 194 của LĐĐ không quy định điều kiện chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án đầu tư, chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án bất động sản phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định việc đầu tư đồng ý bằng văn bản. Do đó, trong nhiều trường hợp, thực tế là các bên chuyển nhượng QSDĐ nhưng cũng đồng thời chính là chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án đầu tư, chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án bất động sản khác (không phải là dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở; dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê) theo quy định của LĐĐ thì không cần cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định việc đầu tư đồng ý bằng văn bản. Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 48, 49 của Luật Kinh doanh bất động sản và Điều 46 của Luật Đầu tư thì việc chuyển nhượng phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định việc đầu tư đồng ý bằng văn bản. Vì vậy, cần xem xét sửa đổi LĐĐ theo hướng bổ sung điều khoản quy định: “Điều kiện chuyển nhượng QSDĐ trong thực hiện dự án đầu tư, dự án kinh doanh bất động sản thì việc chuyển nhượng phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định việc đầu tư đồng ý bằng văn bản”.
Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp QSDĐ, góp vốn bằng QSDĐ
Tại khoản 1 Điều 122 của Luật Nhà ở quy định thời điểm có hiệu lực của hợp đồng đối với nhà ở là thời điểm công chứng, chứng thực hợp đồng.
Thực tiễn thực hiện quy định tại khoản 3 Điều 188 của LĐĐ và khoản 1 Điều 122 của Luật Nhà ở cho thấy, từ khi công chứng đến khi hoàn thành thủ tục đăng ký là khoảng thời gian không ngắn trong khi hầu hết nhà ở đều xây dựng trên đất. Như vậy, nếu hợp đồng chuyển nhượng đất và chuyển nhượng cả nhà ở trên đất thì hiệu lực tại thời điểm nào? Áp dụng theo khoản 3 Điều 188 của LĐĐ hay áp dụng khoản 1 Điều 122 của Luật Nhà ở? Vì vậy, cần quy định cho thống nhất về hiệu lực của các giao dịch về QSDĐ và nhà ở tại LĐĐ và Luật Nhà ở.
Bên cạnh đó, khoản 2 Điều 129 còn bỏ ngỏ giải pháp đối với hợp đồng không tuân thủ quy định về đăng ký (như hợp đồng thế chấp QSDĐ chỉ có công chứng mà không đi đăng ký) thì hậu quả pháp lý sẽ như thế nào? Điều 188 của LĐĐ quy định đăng ký là điều kiện phát sinh hiệu lực của hợp đồng thế chấp QSDĐ nên nếu không tuân thủ thì hợp đồng sẽ vô hiệu. LĐĐ quy định về đăng ký là thủ tục bắt buộc, nhưng hệ quả của việc không đăng ký trong trường hợp một bên chứng minh đã thực hiện được ít nhất 2/3 nghĩa vụ lại không được quy định cụ thể. Vì vậy, cần có quy định để xác định 2/3 nghĩa vụ trong hợp đồng thế chấp QSDĐ và trường hợp các chủ thể không thực hiện việc đăng ký khi xác lập hợp đồng thế chấp QSDĐ thì hậu quả sẽ như thế nào. Đồng thời, cần sửa đổi LĐĐ cho đồng bộ, thống nhất với BLDS.
Trường hợp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho QSDĐ quy định tại Điều của 191 LĐĐ
Tại khoản 3 Điều 191 của LĐĐ quy định: “Hộ gia đình cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho QSDĐ trồng lúa” mâu thuẫn với quy định về quyền thừa kế của pháp luật dân sự và Hiến pháp, cụ thể Điều 609 của BLDS quy định: “Cá nhân có quyền lập di chúc để định đoạt tài sản của mình, để lại tài sản của mình cho người thừa kế theo pháp luật, hưởng di sản theo di chúc hoặc theo pháp luật. Người thừa kế không là cá nhân có quyền hưởng di sản theo di chúc”. Tại khoản 2 Điều 32 Hiến pháp quy định: “…quyền thừa kế được pháp luật bảo hộ”.
Như vậy, quy định tại khoản 3 Điều 191 LĐĐ đã làm ảnh hưởng đến quyền thừa kế của cá nhân theo quy định của pháp luật.
Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai
Theo quy định tại khoản 2 Điều 203 của LĐĐ thì đương sự chỉ được lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp. Nếu đương sự cố tình không khai báo mà yêu cầu cả UBND và TAND giải quyết tranh chấp sẽ gây khó khăn trong quá trình giải quyết. Hoặc UBND thường hướng dẫn ra tòa án giải quyết mà đương sự không biết mình còn sự lựa chọn là giải quyết tại UBND. Thực tế những tranh chấp này nếu lựa chọn tòa án giải quyết sẽ mất nhiều thời gian hơn lựa chọn UBND vì khi tòa án giải quyết vẫn phải đề nghị UBND cung cấp hồ sơ, tài liệu chứng cứ liên quan đến nguồn gốc đất để giải quyết vụ án.
Điều 203 của LĐĐ quy định loại đất tranh chấp mà các bên chưa có bất cứ loại giấy tờ gì cũng thuộc thẩm quyền Tòa án là chưa phù hợp. Bởi lẽ, theo quy định của pháp luật thì chỉ những tài sản đã thuộc quyền sở hữu, sử dụng hợp pháp của một chủ thể, nay có chủ thể khác xâm phạm dẫn đến tranh chấp thì tòa án sẽ căn cứ vào các tài liệu, chứng cứ để xác định thực chất tài sản đó là của chủ thể nào thì công nhận cho chủ thể đó, buộc bên đang chiếm hữu bất hợp pháp phải trả lại tài sản cho bên có quyền. Đối với loại đất mà các bên chưa có bất kỳ loại giấy tờ gì, có nghĩa là đất đang thuộc quyền sở hữu toàn dân, chưa được cơ quan có thẩm quyền công nhận đất đó của ai và cũng chưa giao cho các chủ thể đang tranh chấp được sử dụng. Vấn đề này thường xảy ra ở các vụ án tranh chấp về thừa kế QSDĐ, tòa án rất khó khăn để xác định QSDĐ là di sản. Theo quy định của LĐĐ, cơ quan nhà nước thực hiện quyền hạn và trách nhiệm đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, thực hiện nhiệm vụ thống nhất QLNN về đất đai, nhưng thực tế các bên tự khai thác (khi chưa được cơ quan có thẩm quyền cho phép) dẫn đến tranh chấp QSDĐ này. Khi tòa án được giao thẩm quyền giải quyết thì sẽ phải quyết định đất đó (vốn chưa được nhà nước công nhận là của ai) bên nào được quyền sử dụng, là không phù hợp với quy định về tính thống nhất trong quản lý đất đai theo quy định của LĐĐ.
Kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai
Kiến nghị về xây dựng pháp luật
Sửa đổi quy định tại Điều 62 và Điều 63 theo hướng tách riêng thành 3 trường hợp thu hồi đất bao gồm: Thu hồi đất vì mục đích QP-AN; thu hồi đất để phát triển kinh tế vì lợi ích quốc gia và thu hồi đất để phát triển kinh tế; trong đó, thu hồi đất để phát triển kinh kế vì lợi ích quốc gia chỉ bao gồm các trường hợp thực hiện dự án quan trọng do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư và thực hiện các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư. Đồng thời, sửa khoản 3 Điều 63 theo hướng: Tách một số loại dự án có tính chất đặc thù như dự án đầu tư kinh doanh chợ, nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng, kinh doanh nhà ở tại khu đô thị mới thành một nhóm để xác định cơ chế thu hồi, bồi thường phù hợp. Cần làm rõ các dự án này có phục vụ lợi ích công cộng hay không? Nếu đầu tư bằng vốn NSNN và bồi thường theo giá nhà nước thì sử dụng cho mục đích công cộng, không vì lợi nhuận; nếu huy động nguồn vốn ngoài NSNN và chủ đầu tư kinh doanh thu lợi nhuận thì Nhà nước xây dựng khung giá riêng để bồi thường khi thu hồi đất, giá này phải sát với giá thị trường hoặc chuyển sang cơ chế nhà đầu tư thỏa thuận thuê hoặc nhận chuyển nhượng QSDĐ.
Sửa đổi Điều 188 LĐĐ cho thống nhất với Luật Nhà ở. Sửa đổi, bổ sung khoản 3 Điều 202 LĐĐ về hậu quả pháp lý của việc UBND cấp xã không tiến hành giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định, có thể theo hướng: Nếu quá thời hạn nhất định (có thể là 30 ngày) kể từ ngày nhận đơn mà UBND cấp xã không tiến hành hòa giải tranh chấp đất đai thì người yêu cầu có thể khởi kiện vụ án dân sự tại tòa án.
Sửa đổi, bổ sung khoản 4 Điều 202 như sau: “Việc hòa giải phải lập được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và có xác nhận hòa giải thành hoặc hòa giải không thành của UBND cấp xã. Trường hợp một bên hoặc các bên đương sự không có mặt tham gia hòa giải được coi là hòa giải không thành”.
Sửa đổi Điều 203 theo hướng không giao cho tòa án giải quyết tranh chấp loại đất chưa có bất kỳ loại giấy tờ gì.
Kiến nghị công tác phối hợp giữa các cơ quan nhà nước
Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan quản lý đất đai có thẩm quyền các cấp với tòa án. Đây là việc làm hết sức thiết thực đảm bảo cho việc giải quyết vụ án chính xác, nhanh chóng, tạo niềm tin của nhân dân đối với cơ quan Nhà nước.
Nên có Quy chế liên tịch quy định cụ thể trách nhiệm của UBND các cấp và cơ quan chuyên môn ở địa phương trong việc cung cấp thông tin, tài liệu về quản lý đất đai đối với đất tranh chấp khi có yêu cầu của tòa án. Cần quy định chi tiết văn bản hướng dẫn cơ chế để thực hiện các quy định xử lý hành chính để xử lý đối với những trường hợp không cung cấp, chậm cung cấp hoặc cung cấp thông tin, tài liệu không đầy đủ cho tòa án.
TS. NGUYỄN HỒNG NAM
Phó Chánh án Tòa án nhân dân cấp cao tại Hà Nội
ThS. NGUYỄN HOÀNG LONG
Tòa án nhân dân quận Bắc Từ Liêm, TP. Hà Nội
Chiều ngày 22/9, Bộ Tư pháp phối hợp với Bộ Nông nghiệp và Môi trường tổ chức Hội thảo "Nhận diện "điểm nghẽn" và đề xuất giải pháp khắc phục liên quan đến lĩnh vực đất đai" nhằm nhận diện những "điểm nghẽn" về chính sách, thể chế và khó khăn vướng mắc trong quá trình tổ chức thi hành của lĩnh vực pháp luật về đất đai, từ đó đề xuất các giải pháp mang tính đột phá, bảo đảm pháp luật đất đai ngày càng được hoàn thiện, đồng bộ, thông suốt, khả thi, hiệu lực, hiệu quả.
Sau gần một năm thi hành, Luật Đất đai 2024 đã mở ra nhiều đổi mới, góp phần khơi thông nguồn lực đất đai, nhưng cũng phát sinh không ít vướng mắc, nhất là trong tính tiền chuyển mục đích sử dụng đất từ nông nghiệp sang đất ở. Quan tâm tới dự thảo Nghị quyết của Chính phủ về vấn đề này, các chuyên gia đánh giá cao giải pháp của Chính phủ và cho rằng chính sách cần bảo đảm công bằng, tránh xảy ra tình trạng có thể làm gia tăng đơn thư khiếu nại của các cá nhân, hộ gia đình.
Chính phủ mới ban hành Nghị quyết tháo gỡ, xử lý vướng mắc để triển khai các dự án trong thời gian chưa được phê duyệt điều chỉnh Quy hoạch sử dụng đất quốc gia; trong đó yêu cầu Bộ Nông nghiệp và Môi trường tiếp tục rà soát, hoàn thiện hồ sơ điều chỉnh Quy hoạch sử dụng đất quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 để trình cấp có thẩm quyền quyết định, phù hợp với đơn vị hành chính mới sau sắp xếp, sáp nhập.
Mới đây, UBND TP. Hồ Chí Minh đã ký Quyết định số 1358/QĐ-UBND phê duyệt Dự án xây dựng Bảng giá đất lần đầu trên địa bàn Thành phố, áp dụng từ ngày 01/01/2026.
Từ 01/9- 30/11, cả nước sẽ tiến hành rà soát, làm sạch toàn bộ cơ sở dữ liệu đất đai đã được xây dựng qua các thời kỳ tại 2.342/3.321 đơn vị cấp xã; thu thập, số hóa, tạo lập dữ liệu đối với Giấy chứng nhận (đất ở, nhà ở) đã cấp nhưng chưa xây dựng cơ sở dữ liệu. Trên cơ sở đó, Cục Quản lý đất đai, Bộ Nông nghiệp và Môi trường vừa hướng dẫn các địa phương tổ chức thực hiện chiến dịch làm giàu, làm sạch cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai.
Từ ngày 01/9 đến 30/11/2025, cả nước sẽ triển khai Chiến dịch rà soát, chuẩn hóa, đồng bộ dữ liệu đất đai với cơ sở dữ liệu dân cư và hệ thống Quốc gia.
