Tích tụ, tập trung đất đai cho phát triển nông nghiệp

Vấn đề ruộng đất cho nông dân gắn với phát triển nông nghiệp, nông thôn, xóa đói giảm nghèo và đảm bảo công bằng xã hội luôn được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm. Việc tích tụ, tập trung ruộng đất cho phát triển nền nông nghiệp hàng hóa lớn là một quá trình, phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, quá trình phát triển công nghiệp và dịch vụ, nhất là các chính sách của nhà nước và trình độ phát triển nền nông nghiệp hàng hóa.

Một số vấn đề cơ bản về tích tụ, tập trung đất đai

Luật Đất đai năm 2013 (LĐĐ 2013) được coi là “chìa khóa” pháp lý quan trọng để thực hiện tích tụ, tập trung ruộng đất để sản xuất nông nghiệp ở quy mô lớn hơn. Luật này cho phép người sử dụng đất (SDĐ) nông nghiệp có các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, góp vốn và thế chấp QSDĐ nhằm khai thác có hiệu quả đất đai để phát triển sản xuất, mở rộng quy mô và nâng cao hiệu quả SDĐ trong sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp. LĐĐ 2013 cũng quy định nâng thời hạn giao đất nông nghiệp trong hạn mức cho hộ gia đình, cá nhân từ 20 năm lên 50 năm thống nhất cho các loại đất nông nghiệp (đất trồng cây hàng năm và cây lâu năm, đất lâm nghiệp) để khuyến khích nông dân gắn bó và yên tâm đầu tư sản xuất.

Về chính sách, xu hướng tích tụ, tập trung đất đai (TTTTĐĐ) nông nghiệp gắn với trình độ phát triển, điều kiện KT-XH của từng giai đoạn phát triển của đất nước; không thể nóng vội, cũng không thể hạn chế.

Ở Việt Nam hiện nay, tỷ lệ lao động trong nông nghiệp khá cao, chiếm khoảng 45-46% lực lượng lao động. Vì thế, đẩy nhanh tốc độ TTTTĐĐ nông nghiệp sẽ tạo ra một lượng lớn lao động dôi dư, vượt quá khả năng hấp thụ lao động của các ngành công nghiệp và dịch vụ (thuộc khu vực chính thức). Thực tế cho thấy, một số nước Đông Á, quá trình TTTTĐĐ chỉ được đẩy mạnh sau khi đã trải qua một quá trình công nghiệp hoá và chuyển dịch cơ cấu kinh tế khá thành công. Ngay cả như vậy, sản xuất nông nghiệp vẫn luôn là vùng đệm cho các cú sốc hay rủi ro về thu nhập, việc làm cho những người có nguồn gốc nông thôn. Về mặt xã hội, giải pháp quan trọng là phải tạo ra được nhiều việc làm phi nông nghiệp, hấp thụ được lượng lao động dôi dư từ nông nghiệp và ở nông thôn trong quá trình TTTTĐĐ.

Tích tụ, tập trung đất đai trước mắt là giải pháp giúp phát triển nông nghiệp trong điều kiện hiện nay ở nhiều địa phương bởi nó tạo điều kiện tiến hành cơ giới hoá, mở rộng quy mô sản xuất. Tuy nhiên, việc nâng cao chất lượng, giá trị gia tăng và tính cạnh tranh của các sản phẩm nông nghiệp còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác: Vốn đầu tư, khả năng áp dụng các công nghệ mới, sự liên kết trong tổ chức sản xuất, logistic, marketing,… Hạn chế của mô hình kinh tế hộ gia đình trong nông nghiệp hiện nay có một phần là do tình trạng đất đai manh mún, song một phần khác quan trọng không kém là nó gắn liền với cách thức sản xuất nông nghiệp truyền thống chủ yếu dựa vào lao động giản đơn, thiếu liên kết trong chuỗi giá trị. Tại nhiều nước, ngay cả ở những nước phát triển, hộ gia đình vẫn là đơn vị sản xuất nông nghiệp chủ yếu, song chỉ khác là các hộ này đã tổ chức sản xuất theo các mô hình trang trại, trong đó ứng dụng công nghệ và thương mại hóa nhiều hơn. Kinh nghiệm thế giới cũng cho thấy, không phải mô hình kinh doanh nông nghiệp quy mô lớn do doanh nghiệp đảm nhận đã có hiệu quả hơn hẳn kinh doanh của hộ gia đình. Nhiều mô hình sản xuất nông nghiệp hiện đại, ứng dụng công nghệ cao cũng chỉ được tiến hành trên một diện tích đất không lớn. Rào cản lớn nhất hiện nay đối với các hộ gia đình nông dân Việt Nam trong việc ứng dụng công nghệ và tổ chức lại sản xuất nông nghiệp theo hướng tham gia vào chuỗi giá trị là vốn tín dụng.

Do vậy, cần đánh giá đúng tác động KT-XH của việc TTTTĐĐ quy mô lớn ở nông thôn. Điều này liên quan đến mặt kỹ thuật của một số đề xuất như: Mở rộng hay dỡ bỏ hạn điền. Trên thực tế, có những người nông dân đã tích tụ, tập trung một diện tích lớn hơn mức hạn điền, qua đó tổ chức lại hoạt động sản xuất nông nghiệp, làm tăng hiệu quả. Tuy nhiên, trong giai đoạn hiện nay, số người này không nhiều, quy mô TTTTĐĐ cũng không quá lớn (như khả năng của các doanh nghiệp lớn). Điều quan trọng là đảm bảo cho quá trình này chuyển đổi này diễn ra theo cơ chế thị trường: Có sự thỏa thuận vừa ý giữa người nhận quyền chuyển nhượng và người chuyển nhượng; giữa người thuê và người cho thuê. Đồng thời, cần bảo vệ hữu hiệu quyền tài sản đối với đất đai giúp đảm bảo rằng, ngay cả những mảnh đất bị Nhà nước thu hồi vì lý do chung vẫn được đền bù một cách thoả đáng. Nhà nước không nên dùng các biện pháp hành chính để hạn chế mà nên sử dụng các công cụ mang tính thị trường (như sử dụng thuế) để hạn chế việc TTTTĐĐ.

Một số giải pháp chủ yếu

Xây dựng và hoàn thiện cơ chế, chính sách tích tụ, tập trung đất nông nghiệp, cụ thể: Sửa đổi, bổ sung LĐĐ 2013 theo hướng quy định rõ ràng việc góp vốn chuyển QSDĐ và góp vốn không chuyển QSDĐ. Xây dựng cơ chế pháp lý để doanh nghiệp nhận góp vốn thông qua nhận QSDĐ có thể thế chấp để vay vốn ngân hàng; thúc đẩy tích tụ, tập trung đất nông nghiệp thông qua tạo điều kiện thuận lợi cho việc mua bán chuyển nhượng QSDĐ; hỗ trợ về cơ sở hạ tầng đối với các diện tích mới được tích tụ, tập trung; quy hoạch vùng chuyên canh, đẩy mạnh đầu tư theo hình thức đối tác công tư để xây dựng cơ sở hạ tầng hoàn chỉnh thu hút đầu tư của doanh nghiệp, hợp tác xã.

Về Luật Đất đai năm 2013, bỏ hạn mức nhận chuyển QSDĐ nông nghiệp đối với hộ gia đình tại khoản 1 Điều 130. Sử dụng hạn mức nhận chuyển nhượng hiện nay làm hạn mức đánh thuế SDĐ nông nghiệp.

Nới lỏng quy định tại khoản 3 Điều 191 theo hướng cho phép hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho QSDĐ trồng lúa.

Sửa khoản 2 Điều 191: “Tổ chức kinh tế không được nhận chuyển nhượng QSDĐ trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng của hộ gia đình, cá nhân, trừ trường hợp được chuyển mục đích SDĐ theo quy hoạch, kế hoạch SDĐ đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt” theo hướng cho phép tổ chức kinh tế trong nước được phép nhận chuyển nhượng QSDĐ trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng của hộ gia đình, cá nhân nếu tổ chức kinh tế trong nước đó đáp ứng được một số điều kiện về kinh tế và tiêu chuẩn về môi trường nhất định. Sửa đổi quy định này là tạo điều kiện để các hộ gia đình, cá nhân chuyển nhượng QSDĐ trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng của hộ gia đình mình cho tổ chức kinh tế trong nước.

Giảm thuế, phí liên quan đến chuyển nhượng đất nông nghiệp tại Luật sửa đổi các Luật về Thuế năm 2014. Không xác định trường hợp các hộ chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp vì mục đích tích tụ và tập trung đất nông nghiệp là chuyển nhượng bất động sản quy định tại Điều 14 Luật Thuế thu nhập cá nhân năm 2007 và miễn thuế thu nhập cá nhân đối với trường hợp hộ chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp vì mục đích tích tụ và tập trung đất nông nghiệp sản xuất quy mô lớn. Xây dựng cơ chế minh bạch thông tin về đất đai.

Về vấn đề này, theo PGS.TS. Trần Quốc Toản (Ủy viên Hội đồng Lý luận Trung ương), cần hoàn thiện cơ sở pháp lý để cho các hộ nông dân thực sự là đơn vị kinh tế tự chủ trong phát triển nông nghiệp hàng hóa. Trước hết, phải thực hiện nghiêm túc việc giao ruộng đất ổn định lâu dài cho các hộ nông dân (và các chủ thể khác) với đầy đủ các quyền theo luật định (quyền sử dụng, chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, cho thuê,…). Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu về tài sản (trong đó có quyền sử dụng ruộng đất), vốn, tư liệu sản xuất và quyền tự do kinh doanh để các hộ nông dân và các doanh nghiệp thực sự yên tâm đầu tư phát triển nông nghiệp hàng hóa, đồng thời thúc đẩy việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp - nông thôn.

Đẩy mạnh phát triển kinh tế hộ nông dân theo hướng sản xuất hàng hóa phù hợp với điều kiện của từng vùng, từng lĩnh vực và theo quy hoạch. Vì các hộ nông dân là chủ thể cơ sở và lực lượng đông đảo nhất, có vai trò quan trọng hàng đầu trong nền nông nghiệp hàng hóa. Cần khắc phục phương thức sản xuất của các hộ nông dân chủ yếu bằng thuê lao động; thực hiện các giải pháp nâng cao trình độ tư duy và năng lực - trình độ sản xuất kinh doanh hàng hóa, chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh của hộ nông dân; thúc đẩy phát triển mạnh các hộ chuyên sản xuất hàng hóa chất lượng cao, phát triển các trang trại hiện đại. Cần làm cho nghề nông từng bước thoát khỏi “kinh nghiệm thuần túy” “không cần đào tạo”. Kinh nghiệm của các nước có nền nông nghiệp tiên tiến cho thấy, các chủ nông trại phải được đào tạo rất kỹ và tổng hợp về ứng dụng KHCN, hạch toán kinh doanh, quản lý sản xuất, tiếp cận thị trường, BVMT, SDĐ,… nhất là trong bối cảnh cuộc Cách mạng Công nghiệp 4.0. Đã đến lúc phải thực hiện các giải pháp hình thành đội ngũ các chủ hộ nông dân được đào tạo (qua một hệ thống trường lớp, chương trình thích hợp) có văn hóa, có trình độ, có vị trí xã hội không kém gì các ngành nghề khác. Phải có đội ngũ chủ hộ nông dân sản xuất hàng hóa giỏi mới có cơ sở nền tảng tích tụ - tập trung ruộng đất cho phát triển một nền nông nghiệp hiện đại, hiệu quả, bền vững.

Khi triển khai TTTTĐĐ cho nông nghiệp hiện nay, cần có những quy hoạch dài hạn hơn (tầm nhìn 20 năm) về quỹ đất cho phát triển nông nghiệp, công nghiệp và dịch vụ; chọn ra những mảnh đất hiện có thể dành cho phát triển nông nghiệp, song trong dài hạn phù hợp để chuyển đổi thành đất dành cho phát triển công nghiệp, dịch vụ và hạ tầng đô thị. Cần ưu tiên hơn các biện pháp tập trung đất đai (do không làm thay đổi quyền sử dụng của người dân trong dài hạn) để đảm bảo việc làm và thu nhập trong dài hạn cho người nông dân. Đồng thời, có chính sách hỗ trợ những hộ nông dân không tham gia tích tụ đất đai và giữ lại đất để sản xuất nông nghiệp vì đây chính là những người gắn bó lâu dài với nông nghiệp (hiện nay và sau 20 năm nữa) chứ không phải là các doanh nghiệp.

Thể chế hoá rõ ràng hơn và chính thức hơn mối quan hệ giữa chính quyền, người dân và doanh nghiệp khi triển khai các mô hình tích tụ, tập trung ruộng đất,... Các tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới, Tổ chức Nông nghiệp và Lương thực của Liên hợp quốc (FAO) đã chỉ ra rằng, những bất cập trong các cuộc cải cách đất đai, dù là phân chia hay tích tụ, tập trung ruộng đất có một nguyên nhân quan trọng là hệ thống quản trị đất đai yếu kém. Đây là quá trình ban hành các chính sách về tiếp cận và SDĐ, cách thức các chính sách đó được thực thi và cách thức giải quyết xung đột lợi ích liên quan đến vấn đề này. Đối với các nền kinh tế đi sau, những chính sách “tốt” về đất đai trên giấy tờ là chưa đủ mà quan trọng hơn là cách thức thực thi chúng.

Cần đảm bảo cho việc tích tụ, tập trung đất diễn ra minh bạch, dân chủ, theo cơ chế thị trường (“thuận mua, vừa bán”), vừa đảm bảo được quyền lợi của người dân vừa đảm bảo lợi ích của doanh nghiệp. Thực tế cho thấy, nhất là trong mối quan hệ ở nông thôn, việc sửa đổi các quy định mang tính kiểm soát (như về hạn điền, thời gian,...) thường không quan trọng bằng việc tạo dựng “niềm tin” cho người dân và doanh nghiệp thông qua các quy định rõ ràng về các quyền của người dân khi sử dụng, chuyển nhượng đất đai (ví dụ: Được làm những gì và với những điều kiện như thế nào) cùng với việc thực hiện nghiêm chỉnh các quy định đó. Trong giải quyết các xung đột, tranh chấp liên quan đến đất đai, một bài học quan trọng là đảm bảo sự tham gia của tất cả các chủ thể có liên quan và có sự giám sát, quản lý của các tổ chức cộng đồng.

Trong lĩnh vực trồng trọt, cần nới lỏng quy định cho phép cá nhân không phải hộ nông nghiệp hoặc không sống cùng địa bàn được nhận chuyển nhượng đất lúa và đất rừng phòng hộ. Giao cho địa phương thẩm định phương án chuyển đổi mục đích SDĐ lúa sang các mục đích nông nghiệp, chăn nuôi và thủy sản với diện tích dưới 300 ha theo quy hoạch.

 Đẩy mạnh tín dụng cho vay theo chuỗi giá trị nông nghiệp: Hoàn thiện khung pháp lý để phát triển cung ứng đồng bộ các sản phẩm dịch vụ tài chính mới (như quản lý tiền mặt, quản lý tài sản, bảo hiểm thanh toán, bảo hiểm nhân thọ, phái sinh hàng hóa, đại lý ngân hàng, biên nhận lưu kho,...) nhằm tăng khả năng tiếp cận tín dụng với quy mô lớn và dài hạn hơn cho nông dân, trang trại, hợp tác xã và doanh nghiệp trong nông nghiệp, nông thôn; xây dựng cơ chế chính sách kết hợp chặt chẽ giữa các chương trình cho vay và bảo hiểm nông nghiệp theo chuỗi giá trị nông nghiệp.

DƯƠNG TUẤN CÔNG

Đại học Tài nguyên và Môi trường Hà Nội