
Ảnh minh họa
Bất cập về chồng chéo pháp luật
Theo kết quả Báo cáo cạnh tranh cấp tỉnh PCI hàng năm, đất đai là một trong những rào cản lớn cho hoạt động của các doanh nghiệp. Một số quy định của Luật Đất đai năm 2013 (LĐĐ) chưa tương thích với Hiến pháp năm 2013 và các đạo luật có liên quan. Cụ thể, chưa thể chế hóa một số quy định trong Hiến pháp năm 2013; chưa thống nhất, đồng bộ giữa các luật, còn mâu thuẫn, chồng chéo giữa LĐĐ với Bộ luật Dân sự năm 2015, Luật Đầu tư năm 2020, Luật Nhà ở năm 2014 và Luật Kinh doanh BĐS năm 2014; một số quy định trong LĐĐ về quyền và nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân SDĐ cũng chưa đồng bộ, thống nhất.
Cụ thể, với Luật Đấu thầu, trong việc lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu giá đất, đấu thầu dự án có gắn liền với QSDĐ, chưa quy định rõ đấu thầu đối với loại đất nào (đã được hoặc chưa được GPMB); LĐĐ chưa quy định rõ đã đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo pháp luật đấu thầu rồi có phải đấu giá QSDĐ theo pháp LĐĐ không. Do chưa có sự thống nhất giữa LĐĐ và Luật Đấu thầu quy định về đấu giá QSDĐ và đấu thầu dự án có SDĐ, nên một số nơi đã lựa chọn Luật Đấu thầu để thực hiện dự án có SDĐ, mà không áp dụng pháp luật về đất đai.
Đối với Luật Đầu tư, không thống nhất về thời điểm xác định nhu cầu SDĐ hồ sơ xin chấp thuận chủ trương đầu tư và hồ sơ xác định nhu cầu SDĐ. Hiện theo pháp luật đầu tư, thời điểm thẩm định nhu cầu SDĐ là thời điểm thẩm định hồ sơ đầu tư. Tuy nhiên, pháp luật đất đai lại quy định văn bản thẩm định được lập trên cơ sở hồ sơ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích SDĐ. Thời gian thẩm định theo các quy định hướng dẫn Luật Đầu tư là 15 ngày trong khi các quy định hướng dẫn LĐĐ là 30 ngày. Bên cạnh đó, không tương thích về chế độ SDĐ trong KCN: LĐĐ yêu cầu việc xây dựng khu nhà ở, công trình công cộng phục vụ đời sống người lao động làm việc trong KCN, khu chế xuất phải đặt bên ngoài KCN, khu chế xuất (Điều 149). Luật Đầu tư không xác định rõ phần diện tích để phát triển nhà ở sẽ nằm trong hay ngoài KCN.
Về việc chấm dứt dự án đầu tư và thu hồi đất có liên quan, Luật Đầu tư quy định chấm dứt dự án sau 12 tháng mà nhà đầu tư không thực hiện hoặc không có khả năng thực hiện. LĐĐ cho phép gia hạn SDĐ 24 tháng và nhà đầu tư phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền SDĐ, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án.
Liên quan Bộ luật Dân sự, quyền cho thuê tài sản được quy định tại Điều 175 LĐĐ chưa quy định về quyền được cho thuê lại tài sản gắn liền với đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm. Dù LĐĐ không quy định quyền và cũng không cấm các tổ chức, cá nhân thực hiện quyền cho thuê tài sản trong trường hợp này. Tuy nhiên, Điều 19, Nghị định số 102/2014/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai với quy định: “Phạt tiền từ 10 - 20 triệu đồng đối với tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập có hành vi tự ý cho thuê tài sản gắn liền với đất được Nhà nước cho thuê thu tiền thuê đất hàng năm”. Thực tế này không thống nhất với quy định về quyền cho thuê tài sản được quy định tại Bộ luật Dân sự.
Bất cập trong quản lý, sử dụng đất phục vụ hoạt động kinh tế
Trong thực thi quy định về giao đất dự án: Theo quy định tại khoản 3 Điều 45 LĐĐ, dự án có trong danh mục mới được thu hồi đất, giao đất hoặc chuyển mục đích SDĐ. Tuy nhiên, đối với những dự án phát sinh trong năm nhưng chưa có trong kế hoạch SDĐ, theo khoản 10 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP, UBND cấp tỉnh xem xét, chấp thuận cho phép để thực hiện và cập nhật vào kế hoạch SDĐ hàng năm cấp huyện của năm tiếp theo. Điều này làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của chủ đầu tư, cũng như làm chậm tiến độ thực hiện dự án.
Trong lựa chọn hình thức trả tiền thuê đất: Điều 172 LĐĐ quy định: “Tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài quy định tại khoản 1 Điều 56 của Luật này được lựa chọn hình thức thuê đất trả tiền thuê đất hằng năm hoặc thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê” và “trả tiền thuê đất hằng năm được chuyển sang thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê”. Tuy nhiên, do Luật không quy định cụ thể được lựa chọn hình thức thuê này là khi nào, được lựa chọn 1 lần hay nhiều lần, dẫn đến việc các chủ đầu tư liên tục thay đổi hình thức thuê. Đối với trường hợp chuyển từ trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê sang hình thức trả tiền thuê đất hằng năm chưa có quy định cụ thể.
Định giá đất để có cơ sở bồi thường và đáp ứng nhu cầu SDĐ vì mục đích kinh tế còn thiếu minh bạch: Điều 113 LĐĐ quy định về Chính phủ điều chỉnh khung giá đất trong trường hợp: “Trong thời gian thực hiện khung giá đất mà giá đất phổ biến trên thị trường tăng từ 20% trở lên so với giá tối đa hoặc giảm từ 20% trở lên so với giá tối thiểu trong khung giá đất thì Chính phủ điều chỉnh khung giá đất cho phù hợp”. Để xác định giá đất phổ biến trên thị trường rất khó thực hiện và không có tính chính xác cao, phụ thuộc rất nhiều vào kinh nghiệm và yếu tố chủ quan của người làm công tác định giá đất. Hầu hết doanh nghiệp hiện nay đang SDĐ thuê. Khi chuyển mục đích sang đất ở đô thị thì không thông qua hình thức đấu giá. Tuy nhiên, giá trị QSDĐ được định giá không theo sát giá thị trường. Trên thực tế, diện tích đất giao cho doanh nghiệp Nhà nước là rất lớn nhưng chưa được sự quản lý chặt chẽ của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nên đã có trường hợp đã biến đất công thành đất tư.
Thiếu các hướng dẫn rõ ràng về các loại bất động sản mới hình thành và quy chế pháp lý về QSDĐ với các loại bất động sản này: Hiện nay, loại hình bất động sản du lịch, nghỉ dưỡng (như: condotel, officetel, shophouse,…) phát triển nhanh tại một số địa phương, tuy nhiên LĐĐ chưa có quy định cụ thể về chế độ SDĐ đối với các loại bất động sản trên, gây rất nhiều khó khăn cho công tác QLNN và kinh doanh bất động sản đối với loại hình này. Loại hình biệt thự du lịch, biệt thự nghỉ dưỡng, căn hộ nghỉ dưỡng là “đất ở không hình thành đơn vị ở” đã và đang phát triển ngày càng mạnh tại Khánh Hòa và nhiều địa phương khác: Quảng Nam, Bà Rịa - Vũng Tàu, Kiên Giang, Đà Nẵng,…) đã mang lại một số hiệu quả như: Thu hút mạnh mẽ dòng vốn đầu tư từ xã hội, thúc đẩy rõ nét về tăng tốc độ và quy mô phát triển du lịch, dịch vụ và tốc độ đô thị hóa; góp phần giải quyết việc làm, tăng thu NSNN... Tuy nhiên, quá trình thực hiện đã phát sinh một số bất cập, vướng mắc, chủ yếu là do pháp luật hiện hành chưa có quy định về loại đất ở không hình thành đơn vị ở trong khu du lịch nên tiềm ẩn nguy cơ tranh chấp, khiếu kiện trên diện rộng về thời hạn sở hữu tài sản và QSDĐ đối với nhà đầu tư thứ cấp đã nhận chuyển nhượng; cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản và QSDĐ; thực hiện quyền cư trú...; các vấn đề này liên quan đến nhiều lĩnh vực do các luật khác nhau điều chỉnh như: Luật Đất đai, Luật Đầu tư, Luật Quy hoạch, Luật Xây dựng, Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Du lịch, Luật Cư trú và các quy của pháp luật có liên quan, nên cần thiết phải được nghiên cứu để có giải pháp đồng bộ. Biệt thự nghỉ dưỡng ven biển, căn hộ condotel thực tế vừa là căn hộ ở vừa là khách sạn, biệt thự nghỉ dưỡng. Nếu là nhà ở, căn hộ ở thì Luật Nhà ở điều chỉnh; nếu là khách sạn, biệt thự nghỉ dưỡng thì Luật Du lịch điều chỉnh; nếu là nhà ở trong một khu vực ở thì chịu sự điều chỉnh của Luật Xây dựng. Biệt thự du lịch, căn hộ du lịch là loại sản phẩm bất động sản mới đối với Việt Nam, vì vậy, các văn bản pháp luật liên quan đến khái niệm, quy chuẩn, tiêu chuẩn áp dụng chưa ban hành nên rất khó khăn trong việc chấp thuận đầu tư, quyết định chủ trương đầu tư, tính toán áp lực của dự án lên hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội. Khái niệm, tiêu chuẩn, quy chuẩn, giá và giá trị sử dụng: Biệt thự du lịch, căn hộ du lịch, nhà ở trong khu du lịch quy định tại các luật hiện hành còn chưa rõ ràng, đầy đủ. Quy định của LĐĐ và các luật liên quan chưa có khái niệm đất ở trong khu du lịch, thương mại. Khái niệm về “bất động sản du lịch condotel” cũng chưa có quy định của pháp luật. Do đó, “đất ở không hình thành đơn vị ở” được gán cho các dạng thực tế đã phát sinh như: Biệt thự du lịch, biệt thự nghỉ dưỡng, condotel,… chưa được quy định tại bất cứ văn bản pháp luật nào, dẫn đến việc thực hiện nghĩa vụ tài chính, trình tự cấp, giao đất, quá trình sử dụng, cấp GCN QSDĐ, chuyển nhượng, thu hồi, bồi thường, hỗ trợ tái định cư,… các địa phương vận dụng khác nhau, phát sinh tình trạng lợi ích nhóm, tham nhũng.
Bất cập trong hoạt động chuyển quyền sử dụng đất
Chuyển nhượng, tặng, cho QSDĐ lúa gặp khó khăn vì đối tượng: Khoản 3 Điều 191 LĐĐ quy định: “Hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho QSDĐ trồng lúa”. Tuy nhiên, thực tiễn tại địa phương về nguồn gốc đất chủ yếu là do Nhà nước công nhận QSDĐ, phong tục tập quán sản xuất nông nghiệp gắn liền với nhà ở, dân cư bố trí theo tuyến, trục giao thông thủy lợi, nên người trực tiếp sản xuất đất nông nghiệp hay không trực tiếp sản xuất đất nông nghiệp đều sinh sống trong cùng một khu vực. Mặt khác, những đối tượng hưởng lương từ NSNN và cán bộ hưu trí khi tham gia sản xuất nông nghiệp thì đạt hiệu quả cao hơn do có khả năng áp dụng những tiến bộ của KHCN trong sản xuất, nên hiệu quả kinh tế trong cùng một diện tích lại cao hơn. Việc áp dụng quy định nêu trên đã làm hạn chế QSDĐ trồng lúa, không phát huy hết hiệu quả nguồn lực đất đai trong sản xuất kinh tế nông nghiệp.
Việc xác định nguồn gốc SDĐ làm cơ sở cấp giấy chứng nhận QSDĐ: Do LĐĐ và các văn bản hướng dẫn được sửa đổi, bổ sung liên tục, không thống nhất nên nhiều nơi trong quá trình thực hiện việc cấp GCN QSDĐ vẫn có vi phạm, tình trạng vi phạm thời hạn giải quyết, cấp đất không đúng diện tích theo thực tế (thừa hoặc thiếu), không đúng đối tượng, xác định thời hạn, nguồn gốc SDĐ không chính xác; có trường hợp cấp giấy nhưng không có ranh giới, mốc giới cụ thể, không có trích đo vị trí thửa đất; xác định nghĩa vụ tài chính, miễn/giảm tiền đối với người SDĐ, thu phí, lệ phí liên quan chưa đúng quy định vẫn xảy ra nhiều. Đặc biệt trong việc cấp GCN không có giấy tờ theo quy định tại Điều 100 LĐĐ thì việc xác định nguồn gốc SDĐ khai hoang hay lấn chiếm vẫn còn nhiều bất cập.
Bất cập trong các quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất
Người dân không thực hiện được quyền của người sử dụng đất: Khoản 7 Điều 49 LĐĐ quy định: “Trường hợp quy hoạch SDĐ đã được công bố mà chưa có kế hoạch SDĐ hằng năm của cấp huyện thì người SDĐ được tiếp tục sử dụng và được thực hiện các quyền của người SDĐ theo quy định của pháp luật”. Trong khi đó, theo quy định tại khoản 2 Điều 91, điểm a khoản 1 Điều 93 và khoản 2 Điều 94 Luật Xây dựng, đối với điều kiện cấp phép các công trình xây dựng trong đô thị, nhà riêng lẻ và cấp phép xây dựng có thời hạn thì phải “Phù hợp với mục đích SDĐ theo quy hoạch SDĐ được phê duyệt” nên thực tế tại các địa phương không thể tiến hành cấp giấy phép xây dựng.
Hoạt động bồi thường thu hồi đất chưa hiệu quả và chưa đáp ứng quyền lợi người dân: Theo quy định của LĐĐ, trong công tác bồi thường của Nhà nước khi thu hồi đất có quy định Nhà nước sẽ bồi thường cho người SDĐ nếu đủ điều kiện được bồi thường. Việc bồi thường bằng đất có cùng mục đích sử dụng hay bằng tiền theo giá đất cụ thể còn tùy thuộc đối với địa phương có đủ điều kiện về quỹ đất. Quy định như vậy vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu của người bị thu hồi đất và cũng hạn chế các phương án bồi thường của địa phương khi địa phương còn nhiều quỹ đất nhưng không có cùng mục đích SDĐ đối với loại đất thu hồi.
Một số đề xuất
Cần xác định rõ bản chất tài sản đất đai và tham khảo xu hướng điều chỉnh, quản lý đất đai của các quốc gia trong quá trình hoàn thiện LĐĐ.
Ngoài đối tượng là cá nhân, tổ chức trong nước, đối tượng người nước ngoài cần được quan tâm hơn trong bối cảnh Việt Nam muốn thu hút nhân lực chất lượng cao. Cụ thể, LĐĐ có thể sửa đổi theo hướng cho phép người Việt Nam định cư ở nước ngoài được nhận chuyển nhượng QSDĐ ở gắn với nhà ở ngoài dự án phát triển nhà ở thông qua giao dịch đổi nhà ở, nghĩa vụ tài chính trong trường hợp này sẽ được xác định tương tự như trường hợp hộ gia đình, cá nhân trong nước thực hiện giao dịch mua bán nhà ở gắn liền với đất ở. Đồng thời, công nhận QSDĐ nói chung, QSDĐ ở nằm ngoài dự án nhà ở nói riêng cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài trong trường hợp họ đã xác lập QSDĐ hợp pháp vào thời điểm trước đây.
Trên cơ sở tổng kết thực tiễn Nghị quyết số 19/NQ-TW, liên bộ, liên ngành, cần rà soát các quy định của pháp luật về đất đai còn chồng chéo, không đồng bộ với hệ thống pháp luật khác. Trước mắt, cần sớm sửa đổi, bổ sung các quy định về trình tự, thủ tục, thẩm quyền, thời hạn, thời hiệu giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai, nghiên cứu mở rộng thẩm quyền của Tòa án nhân dân về việc giải quyết các tranh chấp về đất đai, bảo đảm thống nhất, đồng bộ giữa LĐĐ, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Nhà ở, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Tố tụng hành chính,… và các luật khác có liên quan. Cần có hướng dẫn cụ thể, chi tiết về áp dụng pháp luật trong việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai để tránh các kẽ hở, xung đột, thiếu đồng bộ trong hệ thống pháp luật hiện nay có liên quan đến đất đai và giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai.
TS. NGUYỄN TRỌNG ĐIỆP
Đại học Quốc gia Hà Nội
ThS. NGUYỄN TIẾN ĐẠT
Học viện Chính sách và Phát triển