Kỳ 1: Sáu năm thực hiện Nghị định số 98/2018/NĐ-CP: Hành trình hoàn thiện thể chế liên kết và phát triển chuỗi giá trị nông sản

Nghị định số 98/2018/NĐ-CP được xem là "cú hích thể chế" mạnh mẽ nhất trong thập kỷ qua, chuyển dịch tư duy phát triển nông nghiệp Việt Nam từ "năng suất" sang "chuỗi giá trị". Sau 6 năm thực thi, chính sách này đã kiến tạo nên một mạng lưới hợp tác, liên kết sâu rộng, với gần 3.000 dự án được phê duyệt, tạo ra những vùng nguyên liệu hàng hóa quy mô lớn và nâng cao vị thế của Hợp tác xã (HTX) trong nền kinh tế. Tuy nhiên, hành trình này không hề bằng phẳng; những rào cản về cơ chế đất đai, vốn và sự chồng chéo pháp lý đang trở thành "điểm nghẽn" cấp bách, buộc ngành nông nghiệp phải bước vào giai đoạn tái cấu trúc chính sách sâu rộng hơn, theo định hướng chiến lược của lãnh đạo Bộ Nông nghiệp và Môi trường (NN&MT).

2.938 lời khẳng định cho một chiến lược đúng đắn

Trước năm 2018, mặc dù đã có nhiều chính sách khuyến khích đầu tư vào nông nghiệp, việc phát triển hợp tác, liên kết trong sản xuất và tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp vẫn gặp nhiều khó khăn, chủ yếu do thiếu cơ chế hỗ trợ trực tiếp và đồng bộ. Nghị định số 98 ra đời vào tháng 7/2018 đã giải quyết triệt để vấn đề này, cung cấp một khuôn khổ pháp lý rõ ràng về đối tượng, nội dung, và mức độ hỗ trợ, từ đó tạo ra một sự chuyển dịch căn bản trong nhận thức và hành động của các chủ thể.

Thành tựu lớn nhất sau 6 năm là việc chuyển đổi từ nông hộ đơn lẻ sang các tổ chức kinh tế tập thể, có sự dẫn dắt của doanh nghiệp và HTX. Dữ liệu tổng hợp cho thấy, tính đến hết tháng 06/2025, cả nước đã phê duyệt tổng cộng 2.938 dự án và kế hoạch liên kết theo Nghị định số 98. Đây là minh chứng rõ ràng cho sức sống và sự phù hợp của chính sách với thực tiễn sản xuất.

Trong tổng số này, có 1.968 dự án liên kết và 970 kế hoạch liên kết được triển khai. Sự phân bổ này cho thấy, các địa phương và chủ thể đã tập trung vào các dự án có quy mô và tính pháp lý cao hơn, phù hợp với yêu cầu về vốn và công nghệ.

Về cấu trúc tham gia, Nghị định số 98/2018/NĐ-CP đã kết nối được một mạng lưới rộng lớn: 2.412 Hợp tác xã (HTX); 1.305 Doanh nghiệp; 211.545 Hộ nông dân. Các số liệu này không chỉ là thành tích về số lượng mà còn phản ánh sự thay đổi về chất lượng. Nông dân được đặt vào một hệ thống sản xuất có hợp đồng, giảm thiểu rủi ro thị trường và tiếp cận được các tiêu chuẩn sản xuất tiên tiến (VietGAP, GlobalGAP, Hữu cơ).

Điểm sáng nổi bật nhất trong 6 năm qua là vai trò của HTX. Với 2.331 dự án/kế hoạch do HTX giữ vai trò chủ trì (chiếm gần 80% tổng số), HTX đã thực sự trở thành hạt nhân, là cầu nối tin cậy giữa hàng trăm nghìn hộ nông dân với thị trường và doanh nghiệp.

Đây là sự chuyển mình quan trọng, phù hợp với định hướng phát triển kinh tế tập thể của Nhà nước. Khi HTX đủ mạnh về năng lực quản trị, tài chính và thương mại, họ không chỉ là người gom hàng mà còn là đơn vị tổ chức sản xuất, áp dụng công nghệ và thực hiện các quy chuẩn quốc tế.

Cơ cấu dự án liên kết cũng cho thấy sự tập trung vào các ngành hàng chủ lực, có lợi thế cạnh tranh xuất khẩu và tiềm năng tăng trưởng lớn: Trồng trọt dẫn đầu với 67% (1.969 dự án/kế hoạch), tập trung vào lúa gạo, cây ăn quả, cà phê, hồ tiêu; Chăn nuôi chiếm 23,7%; Lâm nghiệp chiếm 6,3%; Thủy sản chiếm 2,5%.

Sự tập trung vào trồng trọt, đặc biệt là các cây trồng xuất khẩu, đã góp phần hình thành các vùng nguyên liệu chuyên canh quy mô hàng nghìn, hàng chục nghìn hecta ở các khu vực như Đồng bằng sông Cửu Long (lúa gạo, trái cây), Tây Nguyên (cà phê, sầu riêng) hay Trung du miền núi phía Bắc (chè, cây ăn quả).

Góc khuất của sự liên kết: Bộ ba “điểm nghẽn” của Nghị định số 98/2018/NĐ-CP

Mặc dù được đánh giá là chính sách thành công, báo cáo chuyên sâu của Viện Chiến lược, Chính sách nông nghiệp và Môi trường đã thẳng thắn chỉ ra những rào cản mang tính hệ thống, kìm hãm tốc độ và chiều sâu của liên kết. Những vướng mắc này tập trung chủ yếu vào ba nhóm trụ cột chính, đó là: Thể chế - Tài chính - Nội lực.

Cơ chế, chính sách là rào cản lớn nhất. Nghị định số 98/2018/NĐ-CP được ban hành trong bối cảnh nhiều văn bản pháp luật khác về nông nghiệp đang cùng có hiệu lực, dẫn đến tình trạng chồng chéo và thiếu tính tương thích.

Cụ thể, việc tích hợp Nghị định số 98/2018/NĐ-CP với các chính sách khác như Nghị định số 57/2018/NĐ-CP (khuyến khích DN đầu tư vào nông nghiệp) hay Nghị định số 59/2017/NĐ-CP (về HTX) còn chưa đồng bộ, gây khó khăn cho các Sở NN&PTNT (trước đây) khi triển khai tại địa phương. Nhiều đại biểu địa phương cho rằng, các tiêu chí và thủ tục hỗ trợ của Nghị định số 98 còn quá phức tạp, mang nặng tính hành chính, không khuyến khích được các tổ chức kinh tế tham gia.

Đặc biệt, "độ trễ" trong việc ban hành các văn bản hướng dẫn của các Bộ ngành liên quan như: Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, và Ngân hàng Nhà nước đã làm chậm tiến trình giải ngân và triển khai. Nhiều dự án liên kết, dù đã được phê duyệt, vẫn chậm được giải ngân vốn hỗ trợ do sự không rõ ràng trong hướng dẫn về thủ tục tài chính.

Liên kết chuỗi giá trị đòi hỏi phải có vùng nguyên liệu ổn định, quy mô lớn. Tuy nhiên, chính sách tích tụ, tập trung đất đai theo Nghị định số 98 vẫn gặp vướng mắc lớn. Tính phân tán của đất đai nông nghiệp, cùng với quy định pháp luật về thuê/mượn đất giữa các hộ và HTX/DN chưa thực sự thông thoáng, đã cản trở việc hình thành các vùng chuyên canh hàng hóa lớn. Nhiều dự án liên kết quy mô lớn của doanh nghiệp phải chấp nhận làm việc với hàng trăm, thậm chí hàng nghìn hộ dân nhỏ lẻ, làm tăng chi phí quản lý và giảm chất lượng đồng nhất của sản phẩm.

Về vốn, chính sách hỗ trợ tín dụng ưu đãi cho liên kết vẫn chưa phát huy tối đa hiệu quả. Các HTX, chủ yếu là các tổ chức kinh tế tập thể, thường thiếu tài sản đảm bảo. Trong khi đó, thủ tục vay vốn, nhất là đối với các dự án lớn, phức tạp và đòi hỏi các điều kiện khắt khe, khiến nguồn vốn ưu đãi không thể chảy đến được các chủ thể cần vốn nhất. Việc này đã làm giảm động lực của các chủ thể nhỏ khi muốn tham gia vào các dự án liên kết quy mô lớn.

Bên cạnh rào cản về cơ chế và vốn, năng lực nội tại của các chủ thể tham gia liên kết, đặc biệt là HTX và hộ nông dân, vẫn còn nhiều hạn chế. Tham luận của các tỉnh Tây Nguyên (Đắk Lắk) và Đồng bằng sông Cửu Long (An Giang, Cần Thơ) đều chỉ ra rằng: Năng lực quản trị HTX còn yếu, thiếu cán bộ có trình độ kinh tế, thương mại; Rủi ro phá vỡ hợp đồng vẫn ở mức cao. Đơn cử như mô hình lúa gạo ở Yên Bái, HTX Gạo Bạch Hà gặp phải tình trạng dễ bị phá vỡ hợp đồng khi giá lúa trên thị trường tăng, khiến doanh nghiệp và HTX bị động trong kế hoạch thu mua và chế biến. Tương tự, tại Tiền Giang, mô hình sầu riêng mặc dù đã tăng nhanh diện tích đạt mã số vùng trồng nhưng vẫn phụ thuộc lớn vào thị trường Trung Quốc, đối mặt với rủi ro thương mại và chất lượng hợp đồng không ổn định.

Sự thiếu vắng niềm tin và chia sẻ lợi ích thực sự là nguyên nhân cốt lõi dẫn đến các đổ vỡ này, đòi hỏi không chỉ chính sách hỗ trợ mà còn là giải pháp về đạo đức kinh doanh và trách nhiệm xã hội.

Tái cấu trúc chính sách: 03 trụ cột định hướng của lãnh đạo Ngành

Trước những vấn đề còn tồn tại, việc sửa đổi, bổ sung Nghị định số 98 là yêu cầu cấp thiết. Đây không chỉ là việc điều chỉnh các điều khoản mà là một cuộc tái cấu trúc chính sách toàn diện, định hình lại tương lai của nền nông nghiệp hợp tác.

Nhận định về thách thức này, Thứ trưởng Bộ Nông nghiệp và Môi trường Võ Văn Hưng đã có chỉ đạo chiến lược, đặt ra yêu cầu cao nhất về tính đồng bộ và kịp thời của chính sách: “Phát triển nông nghiệp hiện nay không chỉ là câu chuyện của riêng người nông dân, mà là trách nhiệm chung của toàn xã hội. Mỗi cơ quan, mỗi doanh nghiệp, mỗi hợp tác xã phải đặt lợi ích của người dân và quốc gia lên hàng đầu, cùng xây dựng một nền nông nghiệp sinh thái, hiện đại, hội nhập và bền vững. Cần tích hợp, rà soát và điều chỉnh các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan (như Nghị định số 68, 57, 59…), hướng tới một khung chính sách thống nhất, dễ áp dụng, minh bạch và kịp thời, phù hợp với thực tiễn từng vùng, từng ngành hàng.”

Chỉ đạo này là kim chỉ nam để Bộ NN&MT tham mưu Chính phủ xây dựng “Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 98/2018/NĐ-CP” trong thời gian tới. Mục tiêu là tạo ra một cơ chế "một cửa" về hỗ trợ, tránh tình trạng chia cắt chính sách, và đặc biệt là rút ngắn "độ trễ" hành chính trong quá trình phê duyệt và giải ngân vốn.

Trong thời đại công nghệ số, việc quản lý liên kết không thể tiếp tục dựa vào hồ sơ giấy tờ. Thứ trưởng Võ Văn Hưng đã chỉ đạo đẩy mạnh giải pháp nền tảng cho quản trị hiện đại: “Xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu số quốc gia về vùng liên kết, cây trồng, vật nuôi, sản phẩm chủ lực và đất đai. Việc số hóa dữ liệu vùng nguyên liệu sẽ giúp quản lý, giám sát và quy hoạch sản xuất hiệu quả hơn”.

Việc minh bạch hóa thông tin, thông qua mã số vùng trồng, truy xuất nguồn gốc số, và dữ liệu quy hoạch đất đai, sẽ giải quyết được nhiều vấn đề cùng lúc: (1) Với Doanh nghiệp/Nhà đầu tư: Có thông tin chính xác về quy mô, chất lượng và năng lực sản xuất của vùng nguyên liệu, giảm thiểu rủi ro đầu tư. (2) Với Cơ quan quản lý: Nâng cao khả năng giám sát, đánh giá hiệu quả chính sách và đưa ra cảnh báo sớm về thị trường. (3) Với Nông dân/HTX: Tăng cường niềm tin và sự công bằng trong giao dịch, tạo điều kiện thuận lợi hơn để tham gia vào các chuỗi cung ứng toàn cầu.

Cuối cùng, giải pháp mang tính chiến lược nhất là xây dựng một hệ sinh thái bền vững, nơi lợi ích được chia sẻ hài hòa. Thứ trưởng Bộ Nông nghiệp và Môi trường Võ Văn Hưng yêu cầu: “Thúc đẩy sự gắn kết chặt chẽ giữa ‘bốn nhà’: Nhà nông - Nhà doanh nghiệp - Nhà khoa học - Nhà nước (và ngân hàng), hình thành hệ sinh thái nông nghiệp thống nhất từ sản xuất - chế biến - tiêu thụ, dựa trên niềm tin, trách nhiệm và chia sẻ lợi ích”.

Đây là định hướng để các địa phương chuyển từ tư duy hỗ trợ hành chính sang tư duy kiến tạo, tạo môi trường thuận lợi để các chủ thể tự vận động và liên kết. Trong đó, vai trò của Ngân hàng (tài chính) được đặt ngang hàng với ba nhà truyền thống, khẳng định vai trò sống còn của vốn trong các dự án đầu tư nông nghiệp quy mô lớn.

Nghị định số 98/2018/NĐ-CP đã hoàn thành sứ mệnh lịch sử là tạo ra một "cú hích ban đầu", chuyển đổi nền nông nghiệp từ tư duy nhỏ lẻ sang quy mô chuỗi giá trị. Con số 2.938 dự án liên kết là tài sản vô giá, là nền tảng để ngành nông nghiệp hướng tới mục tiêu xuất khẩu và phát triển bền vững.

Tuy nhiên, như Thứ trưởng Võ Văn Hưng đã chỉ đạo, ngành nông nghiệp Việt Nam không được phép "chủ quan, không tự mãn trước kết quả đã đạt được". Giai đoạn tiếp theo, trọng tâm sẽ chuyển sang việc tháo gỡ triệt để các rào cản về thể chế, tài chính và đất đai. Việc sửa đổi Nghị định 98, cùng với việc xây dựng nền tảng số hóa và củng cố niềm tin giữa các chủ thể, sẽ là chìa khóa để đảm bảo liên kết chuỗi giá trị thực sự đi vào chiều sâu, mang lại lợi ích kinh tế, môi trường và xã hội bền vững cho hơn 211.000 hộ nông dân và hàng nghìn doanh nghiệp tham gia. Đây là con đường duy nhất để Việt Nam hiện thực hóa mục tiêu xây dựng một nền nông nghiệp "sinh thái, hiện đại, và hội nhập" trong giai đoạn mới.

Tạp chí Nông nghiệp và Môi trường kính mời bạn đọc đón đọc Kỳ báo 2: "Dấu ấn Liên kết Nông nghiệp Sinh thái: Từ cánh đồng lúa phát thải thấp đến đặc sản vùng cao", để cùng chúng tôi khám phá những mô hình HTX và doanh nghiệp đã tận dụng chính sách Nghị định số 98 để kiến tạo nên các chuỗi giá trị nông sản điển hình, từ Sầu riêng Tiền Giang, Gạo Bạch Hà Yên Bái, đến các mô hình lúa gạo phát thải thấp tại Đồng bằng sông Cửu Long, qua đó thấy rõ hiệu quả thực tiễn và bài học kinh nghiệm về sự chia sẻ lợi ích và niềm tin.