Một số góp ý về điều kiện thực hiện các quyền của người sử dụng đất

Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp và góp vốn bằng QSDĐ là các quyền quan trọng, được pháp luật thừa nhận của hộ gia đình, cá nhân SDĐ. Tuy nhiên, để có thể thực hiện được các quyền này, người SDĐ phải đáp ứng được các điều kiện mà pháp luật quy định. Pháp luật đất đai quy định cụ thể về thời điểm, điều kiện người SDĐ được thực hiện các quyền. Trong đó, điều kiện đầu tiên là phải có GCN.

Thời điểm được thực hiện các quyền

Thời điểm được thực hiện các quyền của người SDĐ được hiểu là, khi nào thì người SDĐ ược thực hiện các quyền (chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thế chấp và góp vốn) đối với đất đai. Thời điểm được thực hiện QSDĐ được quy định lần đầu tiên trong Luật Đất đai năm 2013, tại Điều 168, cụ thể: “Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất khi có Giấy chứng nhận”. Đối chiếu quy định tại điều này với quy định tại điều 188 Luật Đất đai 2013, về điều kiện thực hiện các quyền (chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất; góp vốn bằng QSDĐ), cả hai điều này đều đề cập đến việc người SDĐ phải có GCN, đây là điều kiện cần để người SDĐ được thực hiện các quyền. Tuy nhiên, chúng ta cần phân biệt “thời điểm” thực hiện các quyền và “điều kiện” thực hiện các quyền là hai nội dung hoàn toàn khác nhau. Khi người dân có được quyền sở hữu hợp pháp đối với tài sản thì mặc nhiên họ cũng có quyền đối với tài sản đó, và thời điểm đó là thời điểm mà người SDĐ được thực hiện các quyền. Tại điều 236, Bộ luật Dân sự năm 2015, quy định việc xác lập quyền sở hữu theo thời hiệu do chiếm hữu, được lợi về tài sản mà không có căn cứ pháp luật, cụ thể: “Người chiếm hữu, người được lợi về tài sản không có căn cứ pháp luật nhưng ngay tình, liên tục, công khai trong thời hạn 10 năm đối với động sản, 30 năm đối với bất động sản thì trở thành chủ sở hữu tài sản đó, kể từ thời điểm bắt đầu chiếm hữu”. Như vậy, đối với những trường hợp hộ gia đình, cá nhân đang SDĐ ổn định, lâu dài (từ 30 năm trở lên) mà chưa được cấp GCN, hoặc không có bất kỳ loại giấy tờ nào về QSDĐ thì vẫn được xem là chủ sở hữu hợp pháp đối với mảnh đất đó. Ngoài ra, tại Điều 158, Bộ luật Dân sự năm 2015 cũng quy định: “Quyền sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản của chủ sở hữu theo quy định của luật”. Điều này đồng nghĩa, người SDĐ không có GCN nhưng tại thời điểm đó, họ vẫn có được quyền định đoạt (chuyển nhượng, tặng cho…) đối với mảnh đất mình đã và đang sử dụng ổn định, lâu dài. Luật Đất đai quy định thời điểm người sử dụng đất được thực hiện các quyền khi có GCN là chưa phù hợp với Bộ luật dân sự và hạn chế quyền của người SDĐ.

Ảnh minh họa

Điều kiện thực hiện các quyền

Người SDĐ được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp QSDĐ; góp vốn bằng QSDĐ khi có đủ 4 điều kiện: (1) Có GCN, trừ trường hợp chuyển đổi và trường hợp nhận thừa kế có yếu tố nước ngoài; (2) Đất không có tranh chấp; (3) QSDĐ không bị kê biên để bảo đảm thi hành án và (4) Trong thời hạn SDĐ. Các điều kiện này được kế thừa từ Luật Đất đai năm 2003. Về mặt lý luận, những điều kiện đặt ra này phù hợp và cần thiết cho công tác QLNN về đất đai, nâng cao tính minh bạch trong thị trường bất động sản. Tuy nhiên, nhìn lại thực tiễn công tác quản lý đất đai ở tại các địa phương trong cả nước, các điều kiện này vẫn còn gây nhiều trở ngại hoặc không phù hợp với tình hình thực tế.

Có giấy chứng nhận

Phải có GCN là điều kiện tiên quyết để người dân được thực hiện các quyền đối với đất đai. Nhưng thực tế công tác cấp GCN trên cả nước vẫn chưa hoàn thành. Theo Báo cáo của Tổng cục Quản lý đất đai, tính đến tháng 6/2018 cả nước đã thực hiện cấp GCN lần đầu đạt trên 96,9% tổng diện tích các loại đất. Trong số đó, đất sản xuất nông nghiệp đạt 92,9%; đất lâm nghiệp đạt 98,2%, đất nuôi trồng thủy sản đạt 86,1%; đất ở nông thôn đạt 96,1%; đất ở đô thị đạt 98,3%; đất chuyên dùng đạt 86,9%; cơ sở tôn giáo đạt 83,6%. Như vậy, còn lại khoảng 3% tổng diện tích các loại đất vẫn chưa được cấp GCN. Cũng theo báo cáo, việc tồn đọng chưa được cấp GCN lần đầu, chủ yếu là do người dân chưa kê khai đăng ký chiếm 34,1%; nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho từ ngày 01/1/2008 trở về sau, đất không có giấy tờ về QSDĐ chiếm 10,7%; phải thực hiện nghĩa vụ tài chính nhưng không nộp và không có nhu cầu ghi nợ chiếm 5,4%; hồ sơ chưa hoàn thành thủ tục chia thừa kế chiếm 5,2%. Như vậy, có một số không nhỏ người SDĐ không thể thực hiện các quyền liên quan đến đất đai vì không có GCN.

Đất không có tranh chấp

Luật và các chính sách đất đai thay đổi qua các thời kỳ là một trong những nguyên nhân trực tiếp dẫn đến phát sinh tranh chấp về đất đai. Từ khi Luật Đất đai năm 1993 quy định đất đai có giá và người SDĐ có được 5 quyền: Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp QSDĐ thì thị trường bất động sản càng càng trở nên nhộn nhịp, đặc biệt là ở các đô thị lớn. Theo quy định của pháp luật đất đai, đất đang tranh chấp thì không được cấp GCN và nếu trường hợp đã có GCN thì người SDĐ cũng bị hạn chế thực hiện các quyền. Trên thực tế, khi người SDĐ có nhu cầu thực hiện các quyền (chuyển nhượng, tặng cho…) và lập hợp đồng chuyển quyền tại UBND xã, phường, thị trấn thì chính quyền địa phương mới nắm được tình trạng tranh chấp của thửa đất đó. Nhưng nếu người SDĐ lập hợp đồng chuyển quyền tại các tổ chức hành nghề công chứng thì việc xác định đất có tranh chấp hay không sẽ bị bỏ ngỏ. Khoản 3, Điều 167 Luật đất đai quy định: “Hợp đồng chuyển nhượng, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất phải được công chứng hoặc chứng thực”; “Việc công chứng thực hiện tại các tổ chức hành nghề công chứng, việc chứng thực thực hiện tại Ủy ban nhân dân cấp xã”. Luật không bắt buộc người SDĐ phải thực hiện chứng thực tại UBND cấp xã, họ có thể lựa chọn thực hiện tại các tổ chức hành nghề công chứng. Do đó, quy định đất không có tranh chấp khi thực hiện các quyền của người SDĐ sẽ không được kiểm soát chặt chẽ, có thể gây thiệt hại cho người nhận chuyển nhượng trong trường hợp QSDĐ đang có tranh chấp.

Quyền sử dụng đất không bị kê biên để bảo đảm thi hành án

Kê biên là biện pháp cưỡng chế nhằm bảo đảm việc thực hiện nghĩa vụ tài sản mà chủ sở hữu tài sản phải tiến hành trên cơ sở bản án, quyết định thi hành án của cơ quan có thẩm quyền. Kê biên, xử lý tài sản của người phải thi hành án, kể cả tài sản đang do người thứ ba giữ là một biện pháp cưỡng chế thi hành án dân sự. Tài sản khi đã kê biên thì xem như chủ sở hữu tài sản không được thực hiện bất kỳ quyền gì nhằm tẩu tán tài sản, trốn tránh trách nhiệm của mình. Tuy nhiên, trong thực tế khi người SDĐ đi làm hợp đồng giao dịch chuyển quyền đối với đất đai, các tổ chức hành nghề công chứng không thể biết được thông tin tài sản đó có bị kê biên hay không, họ vẫn tiến hành công chứng hợp đồng mua bán nhà đất bình thường. Hiện nay, trong hệ thống văn bản QPPL, không có quy định pháp luật nào bắt buộc cơ quan thi hành án phải gửi thông tin các tài sản bị kê biên cho các tổ chức hành nghề công chứng, và cũng không có quy định xử lý trách nhiệm của cán bộ liên quan nếu không thực hiện việc gửi thông tin. Việc người SDĐ gặp rủi ro trong quá trình giao dịch khi mua nhầm tài sản đã bị kê biên đã xảy ra ở một số địa phương. Trường hợp người nhận chuyển quyền đi kiện và thắng kiện thì cũng rất khó khăn và phải mất nhiều thời gian để có thể lấy lại được số tiền đã bỏ ra để nhận chuyển quyền trước đó. Như vậy, mặc dù pháp luật đất đai có quy định cụ thể và ràng buộc điều kiện thực hiện các quyền của người SDĐ, nhưng thực tế không có cơ chế để kiểm soát các điều kiện này khi người SDĐ cố tình lừa dối, thực hiện giao dịch tại các tổ chức hành nghề công chứng.

Trong thời hạn sử dụng đất

Thời hạn SDĐ được hiểu là khoảng thời gian có hiệu lực để người QSD được quyền sử dụng, khai thác đất đai một cách hợp pháp. Thời hạn QSD được tính từ ngày có quyết định giao đất, cho thuê đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trường hợp người SDĐ đã QSD ông nghiệp ổn định, lâu dài, được nhà nước công nhận thì thời hạn QSDĐ được tính từ ngày 01/7/2014. Căn cứ theo quy định của pháp luật đất đai, thời hạn QSD được chia thành hai nhóm: Đất sử dụng không có thời hạn (ổn định lâu dài) và đất sử dụng có thời hạn. Đối với hộ gia đình, cá nhân, trường hợp được SDĐ không có thời hạn là những trường hợp QSD phi nông nghiệp như: Đất ở (đất ở tại đô thị, đất ở tại nông thôn), đất thương mại dịch vụ, đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp có nguồn gốc được nhà nước công nhận. Những trường hợp này khi người SDĐ thực hiện các quyền thì không cần quan tâm đến việc có còn trong thời hạn SDĐ hay không. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân SDĐ thuộc nhóm đất nông nghiệp (trừ đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất là rừng tự nhiên) thì có thời hạn SDĐ là 50 năm. Tuy nhiên, Luật Đất đai cũng có quy định, khi hết thời hạn, hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp nếu có nhu cầu thì được tiếp tục SDĐ theo thời hạn quy định là 50 năm tiếp theo và không cần phải làm thủ tục gia hạn. Đối với các đối tượng SDĐ còn lại, khi hết thời hạn, người SDĐ nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng thì được nhà nước xem xét gia hạn SDĐ. Như vậy, việc quy định điều kiện QSDĐ phải còn trong thời hạn SDĐ mới được thực hiện các quyền là quy định không cần thiết. Bên cạnh đó, khi nhà nước có nhu cầu SDĐ cho mục đích QP-AN, phát triển KT-XH, vì lợi ích quốc gia, công cộng thì nhà nước có quyền thu hồi đất và người SDĐ có nghĩa vụ bàn giao lại đất cho nước mà không cần phải đợi hết thời hạn SDĐ. Việc quy định thời hạn SDĐ chỉ có ý nghĩa để người SDĐ thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với nhà nước.

Một số góp ý sửa đổi Luật Đất đai năm 2013

Như nội dung bài viết đã phân tích, mặc dù những quy định về thời điểm cũng như điều kiện thực hiện các quyền của người SDĐ trong Luật Đất đai năm 2013 trên cơ sở kế thừa của Luật Đất đai năm 2003. Tuy nhiên, những quy định này hiện nay vẫn chưa hoàn toàn phù hợp và sát với điều kiện thực tế. Công tác QLNN về đất đai tại các địa phương hiện còn chưa chặt chẽ, thiếu sự liên kết giữa các cơ quan, tổ chức có liên quan trong việc kiểm soát các điều kiện khi người QSDĐ thực hiện các quyền liên quan đến đất đai. Trên cơ sở đó, chúng tôi có một số đề xuất như sau:

Bãi bỏ Điều 168, Luật Đất đai năm 2013 về thời điểm người SDĐ được thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thế chấp, góp vốn QSDĐ khi có GCN. Hoặc sửa đổi theo hướng phù hợp với Bộ luật Dân sự, cụ thể: Thời điểm người QSD được thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thế chấp, góp vốn QSDĐ khi có GCN hoặc đủ điều kiện cấp GCN. Vì thực chất, thời điểm này chỉ là điều kiện cần chứ chưa phải là điều kiện đủ để người dân được thực hiện các quyền về đất đai.

Về điều kiện thực hiện các quyền:

Bổ sung điều kiện thứ nhất là: Có GCN hoặc đủ điều kiện cấp GCN áp dụng trong trường hợp người QSDĐ thực hiện quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, nhận thừa kế. Theo quy định hiện hành, những trường hợp người SDĐ đang QSD mà chưa được cấp GCN, nếu được UBND cấp xã nơi có đất xác nhận là đất đã sử dụng ổn định, lâu dài, không có tranh chấp, phù hợp với quy hoạch thì đủ điều kiện cấp GCN theo pháp luật đất đai. Như vậy, những trường hợp này nếu người QSD có nhu cầu thực hiện chuyển quyền (chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho…) thì vẫn cho phép thực hiện bình thường và người nhận chuyển quyền sẽ được cấp GCN. Điều này sẽ giảm bớt được thủ tục hành chính, tiết kiệm thời gian và tiền bạc cho người dân cũng như giảm bớt gánh nặng cho văn phòng đăng ký đất đai trong việc thực hiện công tác cấp GCN.

Bãi bỏ điều kiện trong thời hạn SDĐ, vì quy định này là không cần thiết.

Sửa đổi khoản 3, Điều 167 Luật Đất đai năm 2013 theo hướng quy định bắt buộc các hợp đồng, giao dịch liên quan đến QSDĐ phải được chứng thực tại UBND cấp xã nơi có đất. Quy định này nhằm kiểm soát tình trạng tranh chấp đất đai và tình trạng đất có bị kê biên để bảo đảm thi hành án hay không. Quy định này đồng thời cũng nhằm nâng cao trách nhiệm của chính quyền cấp xã trong việc quản lý đất đai tại địa phương.

Ngoài ra, nhà nước cần phải có những quy chế, quy định bắt buộc trong việc phối hợp cung cấp thông tin giữa cơ quan thi hành án, cơ quan quản lý đất đai trong trường hợp tài sản bị kê biên hoặc có áp dụng biện pháp cấm chuyển dịch tài sản. Đồng thời, thông tin này cần được công trên các phương tiện thông tin đại chúng, ít nhất là niêm yết tại trụ sở UBND nơi có đất để người dân kịp thời nắm được thông tin.

NGÔ THẠCH THẢO LY, LA VĂN HÙNG MINH

Khoa Kỹ thuật – Công nghệ, Đại học Đồng Tháp