UNDP khuyến nghị Việt Nam tăng cường năng lực ứng phó tổn thất và thiệt hại do biến đổi khí hậu

Tổn thất và thiệt hại đã hiện hữu, không còn là cảnh báo xa

Báo cáo của UNDP đặt vấn đề rất rõ: trong những năm gần đây, Việt Nam liên tiếp hứng chịu các thiên tai “khốc liệt và dị thường”, từ những cơn bão có cường độ lớn, lũ lụt lịch sử cho tới hạn hán, thiếu nước và xâm nhập mặn ngày càng gay gắt. Trong bối cảnh đó, “tổn thất và thiệt hại” đã nổi lên như trụ cột thứ ba của hành động khí hậu toàn cầu, bên cạnh giảm phát thải khí nhà kính và thích ứng với biến đổi khí hậu.

Điểm quan trọng của báo cáo là không nhìn tổn thất khí hậu chỉ dưới góc độ thiệt hại vật chất. Theo cách tiếp cận được hệ thống hóa trong tài liệu, tổn thất và thiệt hại bao gồm cả thiệt hại kinh tế và thiệt hại phi kinh tế. Nghĩa là, ngoài nhà cửa, hạ tầng, sản xuất hay tài sản bị phá hủy, còn có những mất mát khó đo đếm hơn như suy giảm đa dạng sinh học, tổn hại hệ sinh thái, xói mòn di sản văn hóa, ảnh hưởng đến sức khỏe thể chất, sức khỏe tinh thần và an sinh xã hội. Chính vì vậy, đây không chỉ là câu chuyện khắc phục hậu quả thiên tai, mà còn là bài toán phát triển dài hạn.

Báo cáo của UNDP đã nhấn mạnh mức độ nghiêm trọng của thực tế này bằng một ví dụ rất cụ thể: chỉ riêng trong năm 2024, siêu bão Yagi đã gây thiệt hại kinh tế ước tính 91.622 tỷ đồng và làm 519 người chết và mất tích. Đây là một trong những minh chứng rõ nhất cho thấy tổn thất khí hậu ở Việt Nam đã tăng đến mức báo động.

Phần đánh giá theo ngành và khu vực của báo cáo cho thấy quy mô tàn phá của bão Yagi trải rộng trên hầu hết các lĩnh vực kinh tế - xã hội. Trong nông nghiệp, hơn 172.000 ha lúa và hoa màu bị ảnh hưởng; trong năng lượng, khoảng 900.000 hộ dân bị mất điện tạm thời; trong đời sống dân cư, hơn 600.000 căn nhà bị ngập, tốc mái hoặc hư hỏng nặng. Báo cáo cũng ghi nhận thiệt hại ở công nghiệp, giao thông, thông tin - truyền thông, du lịch, y tế, rừng và hệ sinh thái, cho thấy tác động của thiên tai không còn dừng lại ở một ngành hay một vùng đơn lẻ.

Không chỉ bão lũ, các hiện tượng diễn ra âm thầm hơn như hạn hán và xâm nhập mặn cũng đang tạo ra gánh nặng rất lớn. Báo cáo cho biết trong đợt hạn hán 2019-2020, khoảng 430.000 người ở Đồng bằng sông Cửu Long thiếu nước sinh hoạt; còn thiệt hại kinh tế của đợt hạn hán 2015-2016 được ước tính khoảng 1,5 tỷ USD. Những con số này cho thấy tổn thất và thiệt hại do biến đổi khí hậu không chỉ bộc lộ trong những cú sốc bất thường, mà còn tích tụ dần qua các quá trình kéo dài, làm suy yếu sinh kế, dịch vụ công và sức chống chịu của cộng đồng.

Ở chiều dài hạn, bức tranh còn đáng lo hơn. Báo cáo UNDP dẫn lại các nghiên cứu trước đây cho thấy tác động tích lũy của biến đổi khí hậu có thể khiến Việt Nam thiệt hại từ 12% đến 14,5% GDP vào năm 2050, tương đương khoảng 400-523 tỷ USD, nếu các rủi ro khí hậu không được kiểm soát hiệu quả. UNDP cũng nêu chi phí thiệt hại có thể tăng từ khoảng 6% GDP năm 2022 lên 9,8% GDP theo kịch bản phát thải thấp và tới 12,3% GDP theo kịch bản phát thải trung bình vào năm 2050. Điều đó có nghĩa, nếu rủi ro khí hậu không được tích hợp đầy đủ vào quy hoạch và đầu tư phát triển, tổn thất trong tương lai sẽ không chỉ lớn hơn về quy mô mà còn lan rộng hơn về phạm vi ảnh hưởng.

Điểm nghẽn lớn nhất không chỉ là thiên tai, mà là mức độ sẵn sàng

Một điểm đáng chú ý của báo cáo của UNDP là Việt Nam không đứng ngoài tiến trình chính sách khí hậu toàn cầu, nhưng mức độ sẵn sàng để giải quyết tổn thất và thiệt hại vẫn còn nhiều khoảng trống. Theo UNDP, vấn đề này đã được đề cập trong các văn bản chiến lược quan trọng như NDC cập nhật năm 2022 và Kế hoạch quốc gia thích ứng với biến đổi khí hậu giai đoạn 2021-2030, cập nhật năm 2024. Tuy vậy, khung chính sách hiện nay vẫn chưa đồng bộ, chưa có định nghĩa thống nhất, chưa có khuôn khổ pháp lý toàn diện và chưa có hướng dẫn cụ thể để đánh giá, giám sát và báo cáo tổn thất và thiệt hại, nhất là đối với nhóm tổn thất phi kinh tế.

Theo phân tích, khuyến nghị của UNDP chỉ ra khá rõ những hạn chế này. Với NDC 2022, Việt Nam đã có phần bàn về tổn thất và thiệt hại trong quá khứ cũng như xu hướng tương lai, nhưng vẫn chưa đưa ra định nghĩa rõ cho tổn thất kinh tế và phi kinh tế, vì vậy chưa phân tách được đầy đủ các loại hình tổn thất. Với NAP cập nhật 2024, nhận thức về vấn đề này đã tiến thêm một bước, song vẫn thiếu điều kiện dữ liệu để đánh giá nhiều nhóm tổn thất phi kinh tế như giá trị dịch vụ hệ sinh thái hay đa dạng sinh học.

Khó khăn thứ ba là tài chính. Theo báo cáo, nguồn lực hiện nay để giải quyết tổn thất và thiệt hại ở Việt Nam vẫn chủ yếu dựa vào ngân sách nhà nước và ODA, nhưng hai nguồn này mới chỉ bù đắp được khoảng 30% thiệt hại, không đủ cho nhu cầu ngày càng gia tăng. Trong khi đó, khu vực tư nhân tham gia còn hạn chế; các công cụ tài chính sáng tạo như bảo hiểm rủi ro thiên tai, trái phiếu tác động hay tài chính hỗn hợp vẫn chưa được khai thác hiệu quả. Đây là điểm bất lợi lớn trong bối cảnh quy mô rủi ro ngày một tăng, còn sức chịu đựng của ngân sách công có giới hạn.

Báo cáo cũng lưu ý một thực tế khác: hệ thống pháp lý và cơ chế giải ngân còn phức tạp, làm chậm quá trình hỗ trợ các cộng đồng dễ bị tổn thương sau thiên tai. Khi nguồn lực đến chậm, quá trình phục hồi cũng chậm, kéo theo việc mất sinh kế, suy giảm dịch vụ cơ bản và gia tăng bất bình đẳng. Đây chính là lý do UNDP không nhìn “loss and damage” chỉ như một nội dung kỹ thuật, mà đặt nó trong khung công lý khí hậu và phát triển bền vững.

Từ cảnh báo đến hành động-  Việt Nam cần một lộ trình sẵn sàng rõ ràng hơn

Điểm mới rất quan trọng của báo cáo là không dừng ở mô tả thực trạng, mà đề xuất một lộ trình khá cụ thể để tăng cường sự sẵn sàng của Việt Nam. Trước hết, UNDP kiến nghị cần xem tổn thất và thiệt hại là một trụ cột trong chính sách khí hậu, đồng thời cân nhắc đưa nội dung này thành một chương riêng trong NDC cập nhật năm 2025, với mục tiêu, chỉ số và lộ trình thực hiện rõ ràng. Đây là khuyến nghị mang tính bản lề, bởi khi đã có vị trí rõ trong hệ thống chính sách quốc gia, vấn đề tổn thất và thiệt hại mới có cơ sở để đi vào kế hoạch hành động, phân bổ nguồn lực và phối hợp liên ngành.

Cùng với đó, báo cáo đề xuất Việt Nam cần sớm ban hành hướng dẫn kỹ thuật quốc gia về đánh giá tổn thất và thiệt hại, thống nhất các định nghĩa, phương pháp luận và bộ chỉ số theo dõi. Đặc biệt, hệ thống chỉ số này phải mở rộng sang nhóm tổn thất phi kinh tế như sức khỏe tinh thần, di sản văn hóa hay dịch vụ hệ sinh thái. Nếu thiếu phần này, bức tranh thiệt hại sẽ luôn bị khuyết một nửa, và nhiều mất mát của cộng đồng sẽ tiếp tục nằm ngoài hệ thống ra quyết định.

Về năng lực giám sát và đánh giá, UNDP kiến nghị đầu tư xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về tổn thất và thiệt hại, được cập nhật thường xuyên và có khả năng tích hợp công nghệ viễn thám, dữ liệu lớn và trí tuệ nhân tạo. Song song với đó là đào tạo nguồn nhân lực chuyên sâu về đánh giá tổn thất, phân tích rủi ro và xây dựng dự án tài chính khí hậu. Một cơ chế phối hợp chính thức giữa các bộ, ngành và địa phương cũng được xem là rất cần thiết để bảo đảm tính nhất quán trong thu thập, chia sẻ và báo cáo dữ liệu.

Ở mặt tài chính, UNDP khuyến nghị Việt Nam phải đi theo hướng đa dạng hóa nguồn lực. Ngoài tăng đầu tư công, báo cáo nhấn mạnh việc phát triển các công cụ tài chính sáng tạo như bảo hiểm tham số, trái phiếu thiên tai, cơ chế tài chính hỗn hợp và các quỹ đoàn kết; đồng thời tạo ra môi trường đầu tư thuận lợi hơn để khu vực tư nhân tham gia vào các dự án phục hồi khí hậu và hạ tầng chống chịu. Tài liệu cũng đề xuất tăng cường nhận thức và tiếp cận bảo hiểm nông nghiệp, phát triển cơ chế tín dụng và bảo hiểm chuyên biệt cho doanh nghiệp, đơn giản hóa khung pháp lý để đẩy nhanh giải ngân hỗ trợ sau thiên tai, cũng như học hỏi kinh nghiệm quốc tế để áp dụng phù hợp với điều kiện Việt Nam.

Tất cả những khuyến nghị đó gắn chặt với một bối cảnh quốc tế mới. UNDP nhấn mạnh việc thành lập Quỹ Ứng phó với tổn thất và thiệt hại (FRLD) tại COP27 là một bước tiến lịch sử, mở ra cơ hội cho các quốc gia đang phát triển dễ bị tổn thương. Nhưng cơ hội chỉ thực sự biến thành nguồn lực khi quốc gia đó có đủ năng lực thể chế, đủ chất lượng dữ liệu và đủ khả năng xây dựng đề xuất dự án đáp ứng chuẩn của các quỹ quốc tế. Nói cách khác, bài toán của Việt Nam hiện nay không chỉ là bị tổn thương trước khí hậu đến đâu, mà còn là sẵn sàng đến đâu để tự bảo vệ mình và tiếp cận được sự hỗ trợ cần thiết.

Trong bối cảnh biến đổi khí hậu ngày càng khó lường, báo cáo của UNDP gợi ra không chỉ là một cảnh báo, mà là một yêu cầu hành động. Khi tổn thất và thiệt hại đã hiện diện trong từng cơn bão, đợt hạn, dòng xâm nhập mặn và cả trong những mất mát âm thầm của hệ sinh thái, văn hóa và sinh kế, Việt Nam không thể chỉ ứng phó theo từng sự vụ. Cái cần lúc này là một hệ thống chính sách rõ hơn, dữ liệu tốt hơn, năng lực đánh giá mạnh hơn và một chiến lược tài chính chủ động hơn. Bởi xét đến cùng, tăng cường sự sẵn sàng để giải quyết tổn thất và thiệt hại không chỉ là cách giảm bớt hậu quả của thiên tai hôm nay, mà còn là điều kiện để bảo vệ con đường phát triển bền vững của đất nước trong những thập niên tới.

Trong bối cảnh biến đổi khí hậu ngày càng diễn biến khó lường, vấn đề “tổn thất và thiệt hại” đang trở thành một nội dung quan trọng trong chương trình nghị sự khí hậu toàn cầu. Đối với Việt Nam, việc chủ động xây dựng hệ thống đánh giá thiệt hại, hoàn thiện chính sách và tăng cường năng lực tiếp cận nguồn tài chính quốc tế không chỉ giúp giảm thiểu rủi ro trước thiên tai, mà còn tạo nền tảng cho một chiến lược phát triển bền vững trong dài hạn. Những khuyến nghị từ báo cáo của United Nations Development Programme vì vậy không chỉ mang ý nghĩa tham khảo, mà còn gợi mở một hướng đi quan trọng để Việt Nam nâng cao khả năng chống chịu trước những thách thức khí hậu ngày càng gia tăng.