Địa chính biển: Những nghiên cứu phục vụ yêu cầu đang đặt ra trong giai đoạn hiện nay

Địa chính biển (ĐCB) được hiểu là một thiết chế QLTH không gian biển và lãnh hải quốc gia. Việt Nam là một quốc gia biển nên việc nghiên cứu cơ sở hình thành hệ thống ĐCB riêng sẽ cung cấp các công cụ, thể chế, giúp hoàn thiện pháp luật trong quản lý và quy hoạch không gian biển hiệu quả, bền vững. Việc quản lý một cách thống nhất lãnh thổ đất liền và lãnh thổ biển là yêu cầu cấp thiết trong tình hình hiện nay, không chỉ ở Việt Nam mà còn đối với các nước khác trên thế giới.

Ảnh minh họa

Bài báo đã nghiên cứu, đánh giá mô hình quản lý lãnh thổ biển - mô hình địa chính biển (ĐCB) trên cơ sở phân tích, đánh giá các khái niệm, mô hình của một số nước trên thế giới đem đến những đề xuất khung mô hình phù hợp với Việt Nam, giúp việc quy hoạch, quản lý và sử dụng không gian biển hiệu quả, bền vững. Theo đó, địa chính biển là hệ thống QLNN về biển nói chung, bao gồm công cụ để quản lý biển và biện pháp quản lý hành chính nhằm ghi nhận ranh giới của quyền, hạn chế và trách nhiệm trong KGB.

Yêu cầu về mô hình địa chính biển

Hệ thống công cụ, dữ liệu và pháp lý

Đối với các quốc gia có biển, trong đó có Việt Nam không tránh khỏi những tác động từ hoạt động KT-XH, TNMT biển thường xuyên bị tác động ngày một gia tăng, thậm chí rất nghiêm trọng. Các hoạt động trên mặt biển, trong lòng biển, dưới đáy biển là một như một bức tranh phức tạp trong không gian biển (KGB).

Hệ thống: Sự đan xen, chồng chéo, đa ngành, đa lĩnh vực đã đặt ra yêu cầu phát triển và hoàn thiện các công cụ, mô hình quản lý từ cơ sở lý luận đến thực tiễn. Để giải quyết những vấn đề đó cũng như quản lý thống nhất, hiệu quả KGB, nhiều quốc gia đã nghiên cứu và triển khai mô hình địa chính biển. Hệ thống này được hiểu là một mô hình quản lý biển, bảo đảm cho sự tiếp nối địa chính đất liền.

Nước ta có đường bờ biển dài trên 3.260 km. Các hoạt động chuyên ngành trong KGB được các bộ, ngành liên quan quản lý, nhiệm vụ QLTH do Tổng cục B&HĐ Việt Nam - Bộ TN&MT tổ chức thực hiện. Để có thể quản lý lãnh thổ biển một cách hiệu quả, bền vững, cũng giống như nhiều nước trên thế giới, yêu cầu đặt ra là phải hình thành một hệ thống ĐCB phù hợp với điều kiện ở nước ta. Việc hình thành hệ thống ĐCB là vấn đề mới từ khái niệm đến mô hình, từ kiến thức hệ thống đến tổ chức, phạm vi, chức năng, nhiệm vụ…

Dữ liệu pháp lý: Khái niệm này được sử dụng như một hệ thống công cụ, dữ liệu và pháp lý về KGB và thường được dịch là “Hồ sơ địa chính hàng hải”, “Hồ sơ địa chính biển” hay “Địa chính biển”.

Địa chính biển là một khái niệm khá mới, do đó đã có nhiều hội nghị quốc tế được tổ chức nhằm thảo luận về phương pháp tiếp cận, cơ sở khoa học và cơ sở lý luận để hình thành nên hệ thống này. Những vấn đề được quan tâm và thảo luận tập trung vào chức năng, giới hạn, phạm vi, ý nghĩa của địa chính biển; về cách thức tổ chức, hình thành nên một cơ quan, tổ chức quản lý chuyên ngành hay hoàn thiện một thể chế quản lý tổng hợp đã có về biển. Kết quả bước đầu đã thống nhất địa chính biển bao gồm bản đồ và CSDL các khu vực biển hỗ trợ tính pháp lý trong đăng ký quyền sử dụng hợp pháp trên biển.

Ngoài ra, khái niệm ĐCB còn được thể hiện chiều không gian thứ 4 - thời gian (các lợi ích được chia sẻ theo thời gian). Do đó, các quyền, hạn chế về tài nguyên, các hoạt động trên biển có thể cùng tồn tại trong không gian, thời gian và có thể xuyên không gian, thời gian... khi đó định nghĩa về lô biển còn phức tạp hơn. Hơn nữa, khái niệm lô biển có thể sẽ không phải là đơn vị tốt nhất cho việc thể hiện tất cả các quyền lợi khi có sự chồng lấn các đơn vị hành chính.

Đây có thể là khởi đầu của các ý tưởng về mô hình ĐCB cho đến khi có một cơ cấu khác được chứng minh hữu hiệu hơn. Nhưng khái niệm này có thể hữu dụng hơn trong một thời gian dài để nhìn về một viễn cảnh rộng hơn như hạ tầng quyền về tài sản, hạ tầng dữ liệu không gian địa lý biển (MGDI), các đơn vị sinh thái và môi trường.

Các mô hình địa chính biển trên thế giới

Các quốc gia như: Úc, Canada, Malaysia và Mỹ... đã xây dựng các hệ thống để quản lý lợi ích biển bền vững dựa trên luật pháp, thể chế quốc tế, phù hợp với luật pháp quốc tế, hoàn cảnh từng quốc gia và dữ liệu thống nhất.

Về bản chất, địa chính biển là một mô hình quản lý nhằm cung cấp các phương tiện để xác định phạm vi, quản lý và điều hành ranh giới trên biển một cách hợp pháp thông qua hệ thống dữ liệu không gian biển. Do vậy, các nghiên cứu đều chỉ ra rằng hệ thống địa chính biển sẽ mô tả vị trí, phạm vi không gian của quyền, hạn chế, trách nhiệm trong môi trường biển, bao gồm quản lý ranh giới, hướng dẫn việc lập quy hoạch ven biển, khu vực biển và các quy định pháp lý, là cơ sở để cho người dùng và các bên liên quan có thể mô tả, trực quan hóa và nhận dạng thông tin không gian trong môi trường biển (3D, 4D). Một số quốc gia coi ĐCB là sự kéo dài của địa chính đất liền nhưng chịu sự điều chỉnh của các luật về biển, chính vì vậy đã đưa ra mô hình quản lý tích hợp đất liền và biển, để quản lý vùng ven bờ, đặc biệt là các bãi triều, nơi hoạt động kinh tế, tự nhiên, quốc phòng diễn ra mạnh mẽ.

Mặt khác, việc quản lý và sử dụng KGB hiệu quả, bền vững đòi hỏi phải tiếp cận theo hướng đa lĩnh vực, việc hình thành hệ thống ĐCB cần phải dựa trên kinh nghiệm và kiến thức và phải được điều hành bởi một cơ quan QLTH. Nghiên cứu hình thành hệ thống ĐCB cần được tiến hành theo nhiều giai đoạn. Giai đoạn đầu nghiên cứu về chế độ pháp lý, tính phức tạp của pháp luật quản lý môi trường biển trên cơ sở Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS), với nhiều luật có liên quan, đa dạng và khác nhau, trong đó có vấn đề tổ chức hoạt động cho hệ thống. Giai đoạn sau là các nghiên cứu về tiêu chuẩn, kỹ thuật, công nghệ và nguồn lực phát triển.

Có thể thấy chưa có một quốc gia nào thành lập một cơ quan QLNN về ĐCB (như trên đất liền), bởi đặc thù QLTH của KGB tồn tại song song với quản lý chuyên ngành, sự chồng chéo của quyền và lợi ích trên không gian biển. Chưa có một mô hình phổ biến nào được áp dụng chung cho các quốc gia. Nguyên nhân do khái niệm ĐCB đang ở giai đoạn sơ khai, nên vẫn chưa có quy tắc hay quy chuẩn nào được chấp nhận cho chính sách về ĐCB, tuy nhiên các ý kiến xoay quanh pháp lý, thể chế và kỹ thuật là cách tiếp cận đúng đắn nhất khi hình thành hệ thống ĐCB quốc gia, từ đó hoàn thiện cơ sở khoa học của quản lý biển theo quan điểm địa chính đối với các các quyền và hạn chế quyền trên biển.

Cơ sở hình thành hệ thống địa chính biển cho nước ta

Đối với Việt Nam, việc tiếp cận quản lý biển theo quan điểm địa chính trong bối cảnh hiện nay đòi hỏi cần phải nghiên cứu rõ thực trạng quản lý biển đảo của các ngành, các cấp, vấn đề pháp lý quốc gia và quốc tế điều chỉnh các hoạt động về quyền, hạn chế và trách nhiệm của nhà nước, tổ chức, cá nhân trên không gian biển.

Theo các chuyên gia của Viện Khoa học ĐĐ&BĐ: Hệ thống địa chính biển Việt Nam phải thoả mãn các vấn đề như: chịu sự điều chỉnh của công ước UNCLOS 1982, các hiệp ước quốc tế mà Việt Nam tham gia, tuân theo pháp luật trong nước như Luật Đất đai, Luật Biển Việt Nam, Luật TN&MT biển và hải đảo, Luật Hàng hải, Luật Thuỷ sản, Luật Du lịch, Luật ĐDSH, chính sách QP-AN… trên các vùng biển. Có thể định hình được mô hình khung của hệ thống ĐCB Việt Nam, bao gồm khái niệm, phương pháp tiếp cận, khung thể chế, chức năng, phạm vi, khung kỹ thuật, đối tượng, từ đó làm căn cứ đề xuất các nội dung cần hoàn thiện trong lĩnh vực QLNN về biển.

Hình thành hệ thống ĐCB sẽ giúp làm sáng tỏ tính phức tạp về thẩm quyền tại các vùng ven biển đối với các bên liên quan đồng quản lý vùng ven biển, là cơ sở để quản lý xây dựng các công trình, xác định quyền sử dụng các công trình, giúp ngăn chặn các vấn đề tranh chấp trong sử dụng.

Địa chính biển là một hướng nghiên cứu, tiếp cận mới trong quy hoạch, quản lý không gian biển hiện đại dựa trên bản đồ, ranh giới lô biển trong không gian 3D (hoặc 4D), bước đầu đã được một số quốc gia trên thế giới xây dựng và triển khai thành công. Hệ thống ĐCB của hầu hết các quốc gia trên thế giới đều được xây dựng dựa vào 3 trụ cột về thể chế, kỹ thuật và pháp lý.

NGUYỄN THỊ THU HƯƠNG

Khoa Quản lý đất đai- Đại học Tài nguyên và Môi trường Hà Nội