Hòa giải tranh chấp đất đai tại cơ sở luôn là vấn đề được ưu tiên trong quá trình giải quyết tranh chấp đất đai. Nếu làm tốt được công tác này sẽ giải quyết được những xung đột, mâu thuẫn trong nhân dân, giảm nhẹ được các hiện tượng tiêu cực trong xã hội và giảm gánh nặng cho tòa án. Xung quanh vấn đề giải quyết tranh chấp đất đai tại cấp chính quyền cơ sở hiện nay, chúng ta cần nhận diện những tồn tại, hạn chế, bất cập, qua đó tìm ra những giải pháp hữu hiệu để khắc phục.
Ảnh minh họa.
Hạn chế, bất cập về hòa giải tranh chấp đất đai tại cấp xã
Thứ nhất, quy định tranh chấp đất đai (TCĐĐ) bắt buộc phải qua hòa giải tiền tố tụng dẫn tới nhiều khó khăn, vướng mắc làm cho thời gian giải quyết TCĐĐ bị kéo dài. Trong khi đó, pháp luật không quy định rõ loại TCĐĐ nào phải qua hoà giải ở UBND cấp xã, nên nhiều địa phương áp dụng luật không thống nhất.
Thứ hai, pháp luật đất đai chưa có quy định cụ thể về thành phần tham gia hoà giải. Cần có nguyên đơn, bị đơn hay có thêm tất cả những người liên quan, các thành viên MTTQ và các tổ chức xã hội là những ai, có bắt buộc hay không. Vì lẽ đó, UBND cấp xã tiến hành hòa giải thành phần tham gia hòa giải nhiều khi chưa đúng, chưa đủ. Luật cũng chưa có chế tài quy định về trách nhiệm của các bên đương sự trong việc thực hiện kết quả hòa giải thành TCĐĐ. Các thành viên trong tổ hòa giải cho đến các cán bộ chuyên môn giải quyết TCĐĐ tại cấp chính quyền cơ sở hầu hết là kiêm nhiệm, không có nghiệp vụ chuyên sâu về pháp luật đất đai. Trình độ hiểu biết, nhận thức pháp luật về hoà giải TCĐĐ của cán bộ cấp xã còn hạn chế, người dân chưa hiểu hết quyền và nghĩa vụ của mình khi tham gia giải quyết hòa giải TCĐĐ tại cấp chính quyền cơ sở.
Thứ ba, quy định về trình tự, thủ tục trong hoà giải TCĐĐ không có quy định về hiệu lực pháp lý của biên bản hòa giải thành cấp cơ sở để có giá trị pháp lý ràng buộc các bên thực hiện. Nhiều trường hợp đương sự bị mất quyền khởi kiện do các vi phạm về thành phần của các chủ thể trong tranh chấp hay chính chủ thể tiến hành hoà giải. Pháp luật đất đai cũng chưa có quy định cụ thể một số trường hợp phát sinh trong quá trình hoà giải TCĐĐ tại cấp chính quyền cơ sở. Ví dụ: Việc hoà giải TCĐĐ phải thực hiện tại cấp chính quyền cơ sở bao nhiêu lần thì được xác định là không thành; số lần hạn chế đối với những lần thay đổi ý kiến về nội dung khác với nội dung thống nhất trong biên bản hòa giải; đương sự được thay đổi ý kiến trong thời gian bao lâu hay cứ trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày lập biên bản hòa giải bất kể là bao lâu thì các bên tranh chấp vẫn có thể thay đổi ý kiến về nội dung khác với nội dung thống nhất trong biên bản hòa giải. Trường hợp bị đơn không đến, thì UBND cấp xã không thể tiến hành hòa giải được, trong biên bản hòa giải không thành không thể có chữ ký của bị đơn, vậy tòa án có được căn cứ vào biên bản hoà giải không thành đó để thụ lý giải quyết các TCĐĐ theo thủ tục tố tụng dân sự không. Thủ tục hoà giải tranh chấp tại cấp chính quyền cơ sở nhiều khi không đúng, tổ chức hoà giải khi thành phần hội đồng thiếu hay chỉ có mặt một bên đương sự hay hòa giải giữa một bên đương sự với người đại diện của bên có tranh chấp nhưng không chú ý đến việc uỷ quyền có đảm bảo theo quy định của pháp luật không dẫn tới đương sự khó khăn trong việc khởi kiện tại toà án.
Thứ tư, quy định về nguyên tắc hoà giải TCĐĐ pháp luật hiện hành lại không có quy định đề cập đến vị trí, vai trò của các yếu tố phong tục, tập quán, đạo đức, các thiết chế văn hóa truyền thống trong hòa giải TCĐĐ; quy định về quyền và nghĩa vụ của các bên tranh chấp cũng như người có quyền và nghĩa vụ liên quan đến vụ tranh chấp trong hoà giải. Chủ thể tiến hành hòa giải chưa đảm bảo tính trung lập, độc lập, khách quan, không nắm bắt tâm tư, nguyện vọng của đương sự, tổ chức hòa giải còn vi phạm trình tự, thủ tục, nguyên tắc giải quyết TCĐĐ. Tổ chức hòa giải chiếu lệ, cho xong, cho có mà không quan tâm đến chất lượng cũng như kết quả của cuộc hòa giải.
Thứ năm, việc tuyên truyền, phổ biến các quy định pháp luật của cơ quan có thẩm quyền chưa tốt, chỉ mang tính hình thức nên hiệu quả chưa cao.
Một số kiến nghị và giải pháp
Một là, quy định về hình thức hoà giải TCĐĐ tại cấp chính quyền cơ sở: Khoản 2, Điều 202, Luật Đất đai năm 2013 (LĐĐ 2013) quy định về việc hòa giải TCĐĐ do UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp tiến hành chứ không quy định rõ loại tranh chấp nào phải qua hoà giải tại cấp xã trong khi đó thực tế các TCĐĐ xảy ra rất đa dạng và ở nhiều khía cạnh khác nhau. Nên ở từng địa phương khác nhau có cách hiểu và cách vận dụng để giải quyết hòa giải khác nhau dẫn đến sự không thống nhất trong việc áp dụng luật đồng thời gây cản trở, ách tắc trong công tác giải quyết TCĐĐ gây mất thời gian và hao tổn chi phí của các đương sự. Để khắc phục bất cập về mặt pháp luật và tháo gỡ vướng mắc trong thực tiễn thi hành quy định hoà giải tiền tố tụng đối với TCĐĐ. Nên quy định khuyến khích hòa giải TCĐĐ tại cấp chính quyền cơ sở trước khi khởi kiện ra tòa án dựa trên sự tự nguyện của các bên tranh chấp chứ không quy định đó là một thủ tục bắt buộc.
Cần bổ sung thêm quy định về trường hợp UBND cấp xã không tiến hành hòa giải, không có điều kiện hòa giải, hoặc một bên đương sự không có thiện chí nên không có mặt, hay không thể có mặt thì đương sự có quyền khởi kiện ra tòa án. Như vậy, sẽ tạo điều kiện cho các chủ thể có thể khởi kiện thẳng đến tòa án, không phải giải quyết TCĐĐ qua nhiều cấp, tiết kiệm được thời gian, kịp thời bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của người bị xâm phạm.
Quy định tại Điều 202, LĐĐ 2013 chỉ đưa ra vấn đề hòa giải TCĐĐ tại cấp chính quyền cơ sở với tính chất là một thủ tục tiền tố tụng nhằm tạo điều kiện cho các bên gặp nhau đạt được thỏa thuận mà không coi thỏa thuận này là thủ tục cuối cùng. Cần thiết phải thống nhất rằng, khi các bên đương sự đã thực hiện thủ tục hòa giải tại cấp chính quyền cơ sở, trong mọi trường hợp khi không đạt được thỏa thuận thì họ đều được quyền khởi kiện tại tòa án để yêu cầu giải quyết tranh chấp nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Hai là, quy định về thành phần tham gia hoà giải TCĐĐ tại cấp chính quyền cơ sở.
Khoản 2, Điều 202, LĐĐ 2013 quy định: “TCĐĐ mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải”. Tuy nhiên, các bên bao gồm những ai, chỉ cần nguyên đơn, bị đơn hay cần có thêm tất cả những người liên quan? Bên cạnh đó, theo khoản 3, Điều 202 LĐĐ 2013 thì: “UBND cấp xã có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác để hòa giải tranh chấp đất đai”. Ở đây, các thành viên Mặt trận và các tổ chức xã hội là những ai thì Luật Đất đai chưa được quy định rõ. Do đó, dễ dẫn đến tùy tiện trong việc áp dụng mà hậu quả của nó có thể cấp phúc thẩm hủy án sơ thẩm hay tòa án không chấp nhận biên bản hòa giải ở cơ sở do UBND cấp xã chuyển đến. Cần làm rõ hơn vai trò của HĐND, UBND cùng cấp và một số tổ chức có liên quan như: MTTQ, Hội nông dân,… để xác định rõ vai trò, trách nhiệm của từng bộ phận liên quan trong hoạt động hoà giải TCĐĐ.
Mặt khác, trường hợp ban đầu do chỉ nguyên đơn khởi kiện bị đơn nên UBND cấp xã tiến hành hòa giải ở cơ sở giữa hai chủ thể này. Khi hoà giải không thành, nguyên đơn khởi kiện lên toà án trong quá trình giải quyết vụ án phát sinh thêm người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan thì tòa án tạm đình chỉ giải quyết để hòa giải lại tại cấp chính quyền cơ sở. Sau khi tiếp tục giải quyết vụ án, tòa án lại tiếp tục tạm đình chỉ chờ hòa giải lại khi phát sinh thêm người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan khác. Cứ thế, vụ án bị kéo dài nhưng việc hòa giải lại không có gì khác với lần trước, chỉ khác là hồ sơ sẽ có thêm biên bản hòa giải mới và vụ án kéo dài ảnh hưởng đến quyền lợi của các bên; các cơ quan có thẩm quyền tốn công sức, chi phí không đáng có. Vì vậy, để khắc phục cách hiểu, áp dụng khác nhau, Luật cần quy định rõ thành phần các chức danh tiến hành hòa giải và thành phần các bên tranh chấp tham gia hòa giải theo đơn đề nghị của các đương sự cũng như người có quyền và nghĩa vụ liên quan đến vụ tranh chấp.
Kiến nghị, sửa đổi, bổ sung khoản 2, Điều 202, LĐĐ 2013 theo hướng: Nên quy định ngoài thường trực UBND cấp xã, thì sự có mặt của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác, đại diện của một số hộ dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất đó, người có quyền và nghĩa vụ liên quan để hoà giải TCĐĐ là thành phần không bắt buộc mà tùy vào từng trường hợp cụ thể. Trong trường hợp hòa giải ở UBND cấp xã mà thiếu các thành phần này thì khi đương sự khởi kiện tại tòa án, tòa án sẽ giải quyết luôn mà không cần tạm đình chỉ để đương sự quay về hòa giải ở UBND cấp xã. Điều này giúp cho quá trình tố tụng được diễn ra nhanh chóng, không gây mất nhiều thời gian, công sức, chi phí của người dân cũng như cơ quan công quyền.
Bổ sung quy định về trách nhiệm của các bên đương sự trong việc thực hiện kết quả hòa giải thành TCĐĐ. Các bên tranh chấp có nghĩa vụ tuân thủ thực hiện theo kết quả hòa giải thành; trường hợp một trong các bên không thực hiện cam kết theo kết quả hòa giải thành thì UBND cấp xã áp dụng các biện pháp cưỡng chế thực hiện theo thẩm quyền do pháp luật quy định.
Luật nên quy định, trong mọi trường hợp khi tranh chấp đã được tiến hành hoà giải tại UBND cấp xã mà không thành, đương sự làm đơn gửi toà án thì khi toà án thụ lý giải quyết nếu vụ án phát sinh thêm người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan thì tòa án trong quá trình thụ lý giải quyết tiến hành tổ chức hoà giải chứ không được hòa giải lại ở cấp chính quyền cơ sở nữa.
Ba là, quy định về trình tự, thủ tục hòa giải TCĐĐ tại cấp chính quyền cơ sở.
Trường hợp các bên đã hòa giải với nhau về giải quyết TCĐĐ nhưng không tự nguyện thi hành thì việc hòa giải trở nên không có giá trị pháp lý, không có giá trị ràng buộc các bên thực hiện. Bên có quyền lợi lại phải khởi kiện yêu cầu tòa án giải quyết vụ tranh chấp. Do vậy, để đơn giản hóa thủ tục tố tụng dân sự, khuyến khích việc giải quyết TCĐĐ thông qua thương lượng, hòa giải kiến nghị bổ sung thêm quy định về thủ tục công nhận sự thỏa thuận của các bên đương sự tại UBND cấp xã. Pháp luật nên quy định biên bản hòa giải thành giữa các vụ việc TCĐĐ tại cấp chính quyền cơ sở có hiệu lực pháp luật để buộc các bên tranh chấp phải thi hành và các cơ quan có thẩm quyền không thụ lý các đơn thư khiếu nại, tố cáo liên quan đến TCĐĐ đã được hòa giải thành tại cấp chính quyền cơ sở.
Cần quy định đối với trường hợp đã gần hết thời hiệu khởi kiện nhưng chưa tiến hành thủ tục hòa giải tại UBND cấp xã theo quy định của LĐĐ thì tòa vẫn thụ lý, giải quyết. Trong quá trình giải quyết, tòa sẽ yêu cầu đương sự gửi đơn đề nghị UBND cấp xã tiến hành thủ tục hòa giải, sau đó chờ kết quả hòa giải để tiếp tục giải quyết hay đình chỉ vụ kiện. Tránh trường hợp khi đương sự quay trở về UBND cấp xã yêu cầu hoà giải tranh chấp, khi có biên bản hoà giải không thành gửi Toà án để thụ lý giải quyết thì thời hiệu khởi kiện đã hết.
Đồng thời, có những xem xét, điều chỉnh hợp lý các quy định về thời hiệu khởi kiện để không ảnh hưởng đến quyền khởi kiện của đương sự như thời gian từ ngày đương sự nộp đơn yêu cầu hòa giải tại UBND cấp xã cho tới khi khởi kiện ra tòa án không được tính vào thời hiệu khởi kiện.
Theo quy định tại khoản 3, Điều 88, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP về trường hợp sau khi lập biên bản hòa giải thành mà các bên tranh chấp có ý kiến bằng văn bản về nội dung khác với nội dung đã thống nhất trong biên bản hòa giải thành thì chủ tịch UBND cấp xã tổ chức lại cuộc họp. Luật nên quy định số lần hạn chế đối với những lần thay đổi ý kiến về nội dung thỏa thuận cũng như được thay đổi ý kiến trong thời gian bao lâu kể từ lần hoà giải thành đầu tiên để hạn chế các bên đương sự thay đổi và UBND cấp xã cũng không phải tiến hành hoà giải đi hoà giải lại nhiều lần gây mất thời gian, công sức, tiền bạc của đương sự cũng như cơ quan Nhà nước.
Bổ sung quy định về giải quyết đối với trường hợp một bên đương sự vắng mặt khiến buổi hòa giải TCĐĐ không thực hiện được. Trường hợp, một bên đương sự vắng mặt có lý do chính đáng thì buổi hòa giải TCĐĐ bị hoãn và nếu đương sự vắng mặt quá 2 lần thì coi như hoà giải không thành và UBND cấp xã lập biên bản hoà giải không thành nhưng trong biên bản này không có đầy đủ chữ ký của các bên đương sự. Khi đương sự có đơn đề nghị toà án giải quyết thì toà án có thể căn cứ biên bản này để thụ lý vụ án.
Bốn là, quy định về nguyên tắc trong hoà giải TCĐĐ tại cấp chính quyền cơ sở.
Nên có quy định cụ thể về ý nghĩa và vai trò của các thiết chế đạo đức, văn hóa truyền thống, phong tục, tập quán, luật tục, hương ước,… để đưa vào trong hòa giải TCĐĐ tại cấp chính quyền cơ sở.
Có quy định cụ thể về tôn trọng sự tự nguyện thoả thuận của các đương sự đó là một hoặc các bên được yêu cầu tòa án công nhận thỏa thuận hòa giải thành và không bắt buộc hay áp đặt các bên tranh chấp trong hòa giải. Bên cạnh đó, cần quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ của các bên tranh chấp cũng như người có quyền và nghĩa vụ liên quan đến vụ tranh chấp trong khi hoà giải.
ThS. NGUYỄN THỊ PHƯƠNG HỒNG
Đại học Tài nguyên và Môi trường Hà Nội
Chiều ngày 22/9, Bộ Tư pháp phối hợp với Bộ Nông nghiệp và Môi trường tổ chức Hội thảo "Nhận diện "điểm nghẽn" và đề xuất giải pháp khắc phục liên quan đến lĩnh vực đất đai" nhằm nhận diện những "điểm nghẽn" về chính sách, thể chế và khó khăn vướng mắc trong quá trình tổ chức thi hành của lĩnh vực pháp luật về đất đai, từ đó đề xuất các giải pháp mang tính đột phá, bảo đảm pháp luật đất đai ngày càng được hoàn thiện, đồng bộ, thông suốt, khả thi, hiệu lực, hiệu quả.
Sau gần một năm thi hành, Luật Đất đai 2024 đã mở ra nhiều đổi mới, góp phần khơi thông nguồn lực đất đai, nhưng cũng phát sinh không ít vướng mắc, nhất là trong tính tiền chuyển mục đích sử dụng đất từ nông nghiệp sang đất ở. Quan tâm tới dự thảo Nghị quyết của Chính phủ về vấn đề này, các chuyên gia đánh giá cao giải pháp của Chính phủ và cho rằng chính sách cần bảo đảm công bằng, tránh xảy ra tình trạng có thể làm gia tăng đơn thư khiếu nại của các cá nhân, hộ gia đình.
Chính phủ mới ban hành Nghị quyết tháo gỡ, xử lý vướng mắc để triển khai các dự án trong thời gian chưa được phê duyệt điều chỉnh Quy hoạch sử dụng đất quốc gia; trong đó yêu cầu Bộ Nông nghiệp và Môi trường tiếp tục rà soát, hoàn thiện hồ sơ điều chỉnh Quy hoạch sử dụng đất quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 để trình cấp có thẩm quyền quyết định, phù hợp với đơn vị hành chính mới sau sắp xếp, sáp nhập.
Mới đây, UBND TP. Hồ Chí Minh đã ký Quyết định số 1358/QĐ-UBND phê duyệt Dự án xây dựng Bảng giá đất lần đầu trên địa bàn Thành phố, áp dụng từ ngày 01/01/2026.
Từ 01/9- 30/11, cả nước sẽ tiến hành rà soát, làm sạch toàn bộ cơ sở dữ liệu đất đai đã được xây dựng qua các thời kỳ tại 2.342/3.321 đơn vị cấp xã; thu thập, số hóa, tạo lập dữ liệu đối với Giấy chứng nhận (đất ở, nhà ở) đã cấp nhưng chưa xây dựng cơ sở dữ liệu. Trên cơ sở đó, Cục Quản lý đất đai, Bộ Nông nghiệp và Môi trường vừa hướng dẫn các địa phương tổ chức thực hiện chiến dịch làm giàu, làm sạch cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai.
Từ ngày 01/9 đến 30/11/2025, cả nước sẽ triển khai Chiến dịch rà soát, chuẩn hóa, đồng bộ dữ liệu đất đai với cơ sở dữ liệu dân cư và hệ thống Quốc gia.
