Một số kiến nghị và đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2013

Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 6, có hiệu lực thi hành từ ngày 1/07/2014. Kể từ khi thi hành Luật Đất đai năm 2013 đến nay, công tác quản lý nhà nước về đất đai được tăng cường, có hiệu lực và hiệu quả cao hơn. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được thì Luật Đất đai năm 2013 cũng phát sinh những điểm bất cập và nhiều vấn đề mới của đời sống chưa được Luật quy định dẫn đến nhu cầu chúng ta cần thực hiện việc sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tế.

Ảnh minh hoạ

Một số kết quả đạt được và những tồn tại, hạn chế sau 8 năm thi hành

Sau 8 năm tổ chức thi hành Luật Đất đai năm 2013 (LĐĐ 2013), công tác quản lý nhà nước về đất đai được tăng cường, có hiệu lực và hiệu quả cao hơn. Thị trường bất động sản, trong đó có thị trường QSDĐ phát triển tương đối nhanh; thể chế, chính sách cho phát triển thị trường từng bước được hoàn thiện. Quyền và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân SDĐ được bảo đảm và phát huy. Nguồn lực đất đai được khai thác, sử dụng hiệu quả hơn cho sự phát triển KT-XH, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi với khí hậu, bảo đảm quốc phòng, an ninh, ổn định xã hội và an ninh lương thực quốc gia,… Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai có nhiều chuyển biến tích cực; nhiều vụ việc tham nhũng, vi phạm chính sách, pháp luật đất đai được xử lý nghiêm minh (Bộ TN&MT). Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, LĐĐ 2013 cũng đã bộc lộ một số những tồn tại, hạn chế và bất cập như sau:

Thứ nhất, chưa có sự thống nhất, nhiều nội dung còn chồng chéo, mâu thuẫn giữa LĐĐ và một số luật khác như Luật Nhà ở năm 2014, Luật Kinh doanh Bất động sản năm 2014, Luật Xây dựng năm 2014, Luật Đấu thầu năm 2013,… Cụ thể:

Luật Đất đai năm 2013 với Luật Nhà ở năm 2014 chưa thống nhất về nội dung: Cá nhân người nước ngoài có QSDĐ ở ở nước ta hay không? Bởi theo quy định tại khoản 1, Điều 8 Luật Nhà ở năm 2014 thì cá nhân nước ngoài được phép nhập cảnh vào Việt Nam có quyền mua nhà trong các dự án đầu tư xây dựng nhà ở, trừ khu vực bảo đảm QP-AN, được sở hữu nhà trong thời hạn tối đa không quá 50 năm và có các quyền của chủ sở hữu nhà ở như công dân Việt Nam, trong đó có QSDĐ ở. Nhưng đối chiếu với các quy định của LĐĐ 2013, cá nhân người nước ngoài không phải là chủ thể có QSDĐ ở Việt Nam, do đó họ sẽ không có QSDĐ ở.

Chưa có sự thống nhất về việc xác định thời điểm có hiệu lực của Hợp đồng giữa LĐĐ 2013 với Luật Nhà ở năm 2014. Hiện nay, theo khoản 3, Điều 188 LĐĐ 2013, việc chuyển nhượng, cho thuê, chuyển đổi, tặng cho,… QSDĐ có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào sổ địa chính. Trong khi đó, tại khoản 1 Điều 122 của Luật Nhà ở năm 2014 lại quy định thời điểm có hiệu lực của hợp đồng đối với nhà ở là thời điểm công chứng, chứng thực hợp đồng. Có một thực tế rằng: Hầu hết các ngôi nhà đều xây dựng trên đất, do đó khi chuyển nhượng nhà thì thông thường họ sẽ thỏa thuận chuyển nhượng cả QSDĐ để xây dựng ngôi nhà đó. Vậy trong trường hợp nếu hợp đồng chuyển nhượng nhà ở và kèm theo cả QSDĐ thì hiệu lực của Hợp đồng được xác định tại thời điểm nào? Mặt khác, liên quan đến vấn đề về Hợp đồng chuyển nhượng QSDĐ, quyền sở hữu tài sản còn chưa có sự thống nhất trong việc xác định Hợp đồng này có phải công chứng, chứng thực hay không giữa LĐĐ 2013, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 với Luật Nhà ở năm 2014. Cụ thể: Đối với Hợp đồng chuyển nhượng QSDĐ, tài sản gắn liền với đất mà một bên hoặc các bên là tổ chức kinh doanh bất động sản thì khoản 3, Điều 167, LĐĐ 2013 và khoản 2, Điều 17, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 quy định không bắt buộc phải thực hiện công chứng, chứng thực, trừ trường hợp các bên có yêu cầu; trong khi đó Luật Nhà ở năm 2014 quy định Hợp đồng mua bán nhà ở phải thực hiện công chứng, chứng thực hợp đồng, trừ trường hợp mua bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước; mua bán nhà ở xã hội, nhà ở phục vụ tái định cư.

Có sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa LĐĐ 2013 với Luật Đấu thầu năm 2013 trong việc lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu giá đất, đấu thầu dự án có gắn liền với quyền sử dụng đất. Cụ thể: Luật Đấu thầu năm 2013 (khoản 3 Điều 1) quy định các dự án đầu tư có SDĐ bắt buộc phải đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư nhưng lại chưa quy định rõ đấu thầu đối với loại đất nào (đã được hoặc chưa được giải phóng mặt bằng), trong khi đó, tại khoản 1 Điều 119 LĐĐ 2013 quy định điều kiện để tổ chức thực hiện đấu giá quyền SDĐ khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất là khi “đất đã được giải phóng mặt bằng”. Mặt khác, theo khoản 1 Điều 118 LĐĐ 2013, quy định việc giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá QSDĐ mà không quy định trường hợp giao đất, cho thuê đất thông qua đấu thầu dự án có SDĐ. Và trường hợp đất đã thực hiện đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo pháp luật đấu thầu rồi thì có cần phải đấu giá quyền SDĐ theo pháp luật đất đai nữa hay không?

Thứ hai, bất cập trong việc xác định giá đất.

Theo quy định của LĐĐ 2013, một trong những nguyên tắc định giá đất là phải “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường” nhưng trên thực tế thì việc xác định giá đất theo nguyên tắc này gặp rất nhiều khó khăn, nhiều khi kết quả xác định được nhưng độ tin cậy không cao. Vì sao lại nói như vậy? Bởi muốn áp dụng theo nguyên tắc này thì chúng ta phải thu thập thông tin về giá đất chuyển nhượng trên thị trường để xác định mức giá nào xuất hiện nhiều nhất trong các giao dịch chuyển nhượng. Nhưng việc thu thập này cũng không hề đơn giản, bởi ở một số địa phương họ không có các giao dịch về chuyển nhượng QSDĐ, do đó không có thông tin về giá đất ở khu vực đó, nhiều khi phải khảo sát giá đất ở các khu vực lân cận để so sánh và xác định mức giá; hoặc cũng có địa phương có việc giao dịch chuyển nhượng QSDĐ nhưng mức giá đó lại chưa thật sự chính xác, bởi người dân thường sẽ thỏa thuận để kê khai giá chuyển nhượng thấp hơn giá thực tế nhằm mục đích giảm thuế thu nhập cá nhân khi chuyển nhượng QSDĐ. Chính điều này cũng làm ảnh hưởng tới tính hiệu quả của việc áp dụng các phương pháp xác định giá đất. Dẫn tới việc cùng một địa phương mà áp dụng các phương pháp xác định giá đất khác nhau lại cho ra các kết quả khác nhau.

Mâu thuẫn trong việc xác định giá đất. Chúng ta biết rằng: Việc định giá đất phải đảm bảo nguyên tắc “cùng thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc SDĐ tương tự như nhau thì có mức giá như nhau” (điểm d, khoản 1, Điều 112 LĐĐ 2013). Tuy nhiên, trên thực tế có những thửa đất liền kề nhau nhưng giá thì lại rất khác nhau, đơn cử như những thửa đất ở vị trí là nơi giáp ranh địa giới hành chính cấp tỉnh. Thậm chí cùng là một thửa đất nhưng giá cũng có sự khác nhau. Đó là trường hợp cùng là một thửa đất nhưng có phần diện tích đất trong hạn mức và phần đất ngoài hạn mức sẽ được xác định nghĩa vụ tài chính khác nhau khi được Nhà nước công nhận QSDĐ, cấp GCN QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Cụ thể: Đối với giá đất tính tiền SDĐ khi Nhà nước công nhận QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân đối với phần diện tích đất ở trong hạn mức thì xác định theo Bảng giá đất do UBND cấp tỉnh quy định, còn phần diện tích đất ở vượt hạn mức thì xác định theo giá đất cụ thể phổ biến trên thị trường1.

Giá đất do Nhà nước xác định được quy định trong khung giá đất và bảng giá đất còn thấp hơn giá đất thị trường rất nhiều. Trên thực tế, khung giá đất do Nhà nước quy định chỉ bằng khoảng 20% - 30% khung giá đất thị trường. Tương tự như vậy, khung giá đất của cấp tỉnh cũng chỉ bằng từ 30 - 60% giá đất thị trường tại địa phương. Ví dụ: Căn cứ theo Quyết định số 30/2019/QĐ-UBND của UBND TP. Hà Nội quy định về giá các loại đất trên địa bàn thành phố (từ ngày 1/1/2020 đến ngày 31/12/2024) chúng ta thấy, giá đất ở các quận trung tâm của TP. Hà Nội có giá khá cao, nhiều tuyến phố vượt ngưỡng 100 triệu đồng/m2. Như tuyến phố Hàng Ngang, Hàng Đào có giá đất niêm yết cao nhất với mức giá cụ thể gần 188 triệu đồng/m2. Tuy nhiên, trên thực tế giá đất giao dịch ở các con phố này trên thị trường luôn cao hơn rất nhiều, phổ biến 500 - 800 triệu đồng/m2, có nơi lên đến hơn 1 tỷ đồng/m2;… Chính việc Nhà nước quy định giá đất thấp hơn so với giá đất thị trường dẫn tới việc gây thất thoát nguồn thu cho NSNN; đồng thời, dẫn đến bất cập khi thu hồi đất, giá đền bù quá xa giá thị trường.

Thứ ba, hạn chế trong các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Tiếp nối những bất cập trong việc xác định giá đất và liên quan đến các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có một vấn đề nhức nhối trong suốt thời gian qua đó là vấn đề về giá đền bù khi nhà nước thu hồi đất của người dân.

Một thực tế mà chúng ta đều nhận thấy đó là: Khi thực hiện việc thu hồi đất nông nghiệp của người dân để chuyển sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp (đặc biệt là xây dựng các khu đô thị, xây dựng khu nhà ở thương mại). Trong trường hợp này người dân có đất bị thu hồi được bồi thường với mức giá rất thấp chỉ vài chục nghìn đến vài trăm nghìn đồng/m2; nhưng sau khi san lấp nền và xây dựng nhà để bán thì vẫn diện tích đất đấy của người dân giá đất đã tăng lên rất nhiều lần từ vài triệu đến vài chục triệu đồng/m2.

Điều này là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng tại một số địa phương còn chậm. Một số dự án lớn thực hiện kéo dài đã nhiều năm nhưng chưa hoàn thành, vừa ảnh hưởng đến tiến độ của dự án đầu tư, ảnh hưởng đến đời sống của người dân, vừa tác động không tốt đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Dự án Khu đô thị Thủ Thiêm là một trong những minh chứng điển hình về việc giá đất đền bù quá chênh lệch với giá thị trường. Dự án Khu đô thị Thủ Thiêm được triển khai đã hơn 20 năm nhưng công tác giải phóng mặt bằng vẫn chưa hoàn thành, người dân khiếu kiện tập thể kéo dài, giá đất đền bù cho người dân là 18 triệu đồng/m2, công ty bất động sản bán lại giá 350 triệu đồng/m2.

Một số kiến nghị, đề xuất

Với những kết quả đã đạt được và hạn chế như trên, khi thực hiện sửa đổi, bổ sung LĐĐ 2013, tác giả thiết nghĩ các nhà xây dựng Luật cần lưu ý để phát huy những điểm đã đạt được và khắc phục các hạn chế, bất cập mà LĐĐ 2013 đang còn tồn tại như:

Thứ nhất, cần rà soát lại những quy định còn chồng chéo giữa LĐĐ 2013 và các Luật khác có liên quan đến đất đai như: Luật Nhà ở năm 2014, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014, Luật Đấu thầu năm 2013, Bộ luật dân sự năm 2015, … các văn bản quy định chi tiết Luật để kiến nghị sửa đổi, bổ sung LĐĐ. Ví dụ: Sửa đổi Khoản 6 Điều 5 LĐĐ 2013 cho phù hợp với Luật Nhà ở năm 2014. Cụ thể:

Tại khoản 6, Điều 5 LĐĐ 2013 quy định:

“Người SDĐ được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ, nhận chuyển QSDĐ theo quy định của Luật này, bao gồm:...

6. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của pháp luật về quốc tịch;

Đề xuất sửa đổi, bổ sung như sau:

“6. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của pháp luật về quốc tịch và cá nhân nước ngoài được phép nhập cảnh vào Việt Nam; Đối với cá nhân nước ngoài SDĐ thuê có thời hạn theo quy định tại Điều 126 LĐĐ”.

Thứ hai, liên quan đến vấn đề về xác định giá đất: Bỏ quy định về khung giá đất tối thiểu, tối đa để các địa phương có cơ sở xây dựng Bảng giá đất tiệm cận với giá thị trường tránh thất thu thuế nhà đất đối với các trường hợp áp dụng theo Bảng giá. Đồng thời, xây dựng lại mức thu các khoản nghĩa vụ tài chính về đất đai cho phù hợp với mức giá đất theo thị trường.

Tách thẩm quyền quyết định về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và thẩm quyền định giá đất cho hai cơ quan độc lập với nhau để kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền, tránh lạm dụng quyền lực nhằm mục đích tư lợi.

Khi xác định giá đất để đền bù thì cần xác định mức giá phù hợp với giá đất của thị trường, ngoài ra cần tính đủ các giá trị tăng thêm từ các yếu tố lợi thế trong đó có lợi thế về vị trí địa lý, lợi thế quy hoạch, chuyển mục đích SDĐ, đầu tư kết cấu hạ tầng,… hoặc để người dân có đất bị thu hồi trực tiếp tham gia vào một bên trong việc xác định giá đất; hoặc để các bên trực tiếp thỏa thuận về giá đất bồi thường. Trường hợp không thỏa thuận được thì người có đất bị thu hồi có quyền yêu cầu cơ quan thẩm định giá độc lập thẩm định xác định giá. Trường hợp một bên không đồng ý với giá của cơ quan thẩm định giá đưa ra có quyền yêu cầu tổ chức khác thẩm định lại giá, giá của cơ quan tổ chức đưa ra là giá để tính đền bù. Nếu các bên không thỏa thuận được có thể đưa ra tòa xem xét để phán quyết.

Thứ ba, bổ sung thêm các quy định liên quan đến các công trình căn hộ kết hợp lưu trú (Condotel), văn phòng kết hợp lưu trú (Officetel), trang trại kết hợp lưu trú (Farmstay), nhà kết hợp lưu trú (Homestay),...

Chúng ta thấy rằng, với sự phát triển của KT-XH thì các loại hình bất động sản cũng đa dạng hơn như condotel, officetel,… nhưng LĐĐ 2013 lại chưa có quy định cụ thể về chế độ SDĐ đối với các loại bất động sản này. Dẫn đến các địa phương còn loay hoay, chưa xử lý được có giao đất, cho thuê đất đối với các loại hình bất động sản này hay không? Hay việc thực các nghĩa vụ tài chính đối với các loại hình này như thế nào? Cơ quan nào có thẩm quyền cấp phép và quản lý,… Đây là một trong những nguyên nhân chính khiến cho phân khúc bất động sản du lịch - nghỉ dưỡng kiểu mới bị chững lại.

Kết luận

Như vậy, sau hơn 8 năm thi hành, chúng ta thấy rằng LĐĐ 2013 đã tạo điều kiện để các chính sách về đất đai được đưa vào đời sống và đạt được nhiều kết quả quan trọng. Nhưng chính trong thực tiễn triển khai này, LĐĐ 2013 cũng đã bộc lộ những tồn tại, bất cập dẫn đến việc thực thi pháp luật về đất đai còn nhiều hạn chế, ảnh hưởng không nhỏ đến công tác quản lý và SDĐ đai, quyền và lợi ích hợp pháp của người dân,... Do đó, việc sửa đổi, bổ sung LĐĐ 2013 để phù hợp với thực tiễn chính sách về đất đai trong giai đoạn hiện tại là việc làm cần thiết.

ThS. LÊ THỊ THUẬN

Khoa Luật Đại học Công đoàn