Công cụ kinh tế, chính sách và nguồn lực cho bảo vệ môi trường trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020

Công cụ kinh tế, chính sách và nguồn lực cho bảo vệ môi trường được sử dụng hướng đến điều chỉnh hành vi của các chủ thể trong nền kinh tế theo hướng thân thiện với môi trường; thực hiện các nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”, “người hưởng lợi, sử dụng các giá trị môi trường phải trả phí”. Bảo vệ môi trường không chỉ là trách nhiệm mà còn là một cơ hội để phát triển những thị trường mới, tạo ra việc làm cho xã hội; nhiều nguồn lực thông qua các chính sách thúc đẩy xã hội hóa sẽ được hình thành góp phần định hướng dòng đầu tư, tiêu dùng theo hướng kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn. Do vậy, với một chương riêng (Chương 11) về công cụ kinh tế, chính sách và nguồn lực bảo vệ môi trường đã khẳng định cách tiếp cận mới.

Công cụ kinh tế cho bảo vệ môi trường

Chương 11 với 3 nhóm nội dung chính lần lượt gồm: CCKT cho BVMT với những quy định về chính sách thuế, phí về BVMT, ký quỹ BVMT, chi trả dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên, tổ chức và phát triển thị trường các bon, bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại do sự cố môi trường; quy định về chính sách ưu đãi, hỗ trợ về BVMT, KTTH, phát triển ngành công nghiệp môi trường, phát triển dịch vụ môi trường, sản phẩm, dịch vụ thân thiện môi trường, mua sắm xanh, khai thác, sử dụng và phát triển vốn tự nhiên; về nguồn lực về BVMT với các quy định về nguồn của Nhà nước, nguồn của chủ dự án đầu tư, cơ sở; tín dụng xanh, trái phiếu xanh, Quỹ BVMT; quy định liên quan đến nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ, ứng dụng chuyển giao công nghệ về BVMT. Nhìn chung, trong chương có những quy định mới; có những quy định được bổ sung, chỉnh sửa phù hợp hơn với thực tiễn. Bên cạnh những kỳ vọng tích cực mang lại thì những CCKT, chính sách và nguồn lực trong Luật sẽ có tác động đến các hoạt động KT-XH cần phải được xem xét, việc đưa các quy định đó vào thực tiễn cuộc sống cần tiếp tục được hoàn thiện với lộ trình, giải pháp cụ thể.

Một là, thuế, phí BVMT là hai CCKT phổ biến trên thế giới, đã được quy định trong pháp luật của Việt Nam nhưng thực tiễn chưa phát huy được vai trò điều chỉnh hành vi người sản xuất, tiêu dùng theo hướng có lợi cho môi trường, thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền (PBP). Nguyên nhân do đối tượng, phương pháp tính và mức thuế, phí chưa phản ánh đúng bản chất, thông lệ quốc tế, điều kiện về công nghệ. Luật đã bổ sung thêm đối tượng chịu thuế là chất ô nhiễm môi trường; bổ sung quy định về trách nhiệm của bộ, ngành trong việc phối hợp để trình Chính phủ chi tiết về đối tượng chịu thuế, phương pháp tính thuế, khung thuế, mức thuế phù hợp. Với đối tượng chịu thuế được mở rộng hơn so với Luật Thuế BVMT là chất ô nhiễm môi trường, không chỉ phù hợp về khoa học, kinh nghiệm quốc tế mà còn thực hiện chủ trương của Đảng về cơ cấu lại NSNN, quản lý nợ công để đảm bảo nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững. 

Do vậy, để thuế BVMT có tác đụng điều chỉnh hành vi của đối tượng gây ô nhiễm việc đánh thuế không chỉ dựa trên khối lượng sản phẩm, hàng hóa như hiện nay mà cần áp dụng vào chất thải gây ô nhiễm. Theo quy định trong Luật, về ngắn hạn các qui định về thuế, phí BVMT không bị ảnh hưởng nhưng về dài hạn khi điều kiện về công nghệ, năng lực tổ chức, quản lý đáp ứng yêu cầu Việt Nam có thể chuyển đổi một số loại thuế áp dụng trên sản phẩm, hàng hóa sang thuế dựa trên lượng gây ô nhiễm như bài học của Trung Quốc năm 2018, hướng đến phát huy vai trò điều chỉnh hành vi, thúc đẩy đổi mới công nghệ, thay đổi trong tiêu dùng của người sản xuất, người tiêu dùng theo hướng thân thiện với môi trường.

Hai là, ký quỹ BVMT được bổ sung thêm đối tượng phải thực hiện là các tổ chức, cá nhân thực hiện các hoạt động chôn lấp chất thải và nhập khẩu phế liệu từ nước ngoài làm nguyên liệu sản xuất. Ký quỹ là công cụ được áp dụng phổ biến trên thế giới để bảo đảm các tổ chức, cá nhân chịu trách nhiệm phục hồi môi trường, xử lý rủi ro, nguy cơ ô nhiễm môi trường phát sinh. Do vậy, việc ban hành quy định này là phù hợp, có tác động tích cực về mặt thực hiện mục tiêu BVMT, nâng cao hiệu quả, bền vững sử dụng tài nguyên, giảm nguy cơ suy thoái môi trường; góp phần loại bỏ những dự án, chủ đầu tư không đủ năng lực thực thi trách nhiệm BVMT, không tạo ra chi phí phát sinh mới.

Ba là, chi trả dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên là một chính sách mới. Bài học thành công từ chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng trong pháp luật lâm nghiệp cho thấy, việc áp dụng chính sách này là phù hợp với nguyên tắc “người hưởng lợi/sử dụng các giá trị của môi trường phải trả phí”, góp phần đảm bảo công bằng trong tiếp cận các nguồn lực do thiên nhiên ban tặng cho các quốc gia, vùng, miền; tạo ra nguồn lực để thúc đẩy bảo tồn, phục hồi và phát triển các hệ sinh thái. Do vậy, Luật mới đã có quy định về chi trả dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên. Trong đó, đối với hệ sinh thái rừng được thống nhất áp dụng theo quy định về chi trả dịch vụ môi trường rừng theo pháp luật lâm nghiệp, mở rộng đối với một số loại dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên có tiềm năng áp dụng khác gồm đất ngập nước, hệ sinh thái biển, hệ sinh thái núi đá, hang động và công viên địa chất. Như vậy, quy định trong Luật không trùng lặp, đúng bản chất, góp phần tạo ra nguồn lực tài chính bền vững để bảo tồn, phục hồi hệ sinh thái tự nhiên, thực hiện nguyên tắc “người hưởng lợi/sử dụng tài nguyên phải trả phí”.

Chính sách phát triển ngành kinh tế môi trường

Bên cạnh quy định về ưu đãi, hỗ trợ về BVMT được hoàn thiện hơn, mục 2 của Chương 11 có các quy định mới về một số chính sách phát triển ngành kinh tế môi trường như: KTTH; phát triển ngành công nghiệp môi trường; phát triển dịch vụ môi trường; sản phẩm và dịch vụ thân thiện môi trường; mua sắm xanh; khai thác, sử dụng và phát triển vốn tự nhiên. Những quy định này thể chế hóa quan điểm, nhiệm vụ trong các văn kiện của Trung ương như: “Phát triển ngành kinh tế môi trường” của Nghị quyết số 24-NQ/TW về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và BVMT; KTTH trong dự thảo Văn kiện trình Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ 13. Khi các quy định này được triển khai đồng bộ trên thực tiễn, BVMT không chỉ là trách nhiệm mà còn là một cơ hội kinh doanh mới, tạo ra việc làm và giá trị gia tăng cho nền kinh tế.

Một số tính mới, tác động của các quy định có thể nhìn nhận như sau: Quy định về KTTH là nội dung mới được quy định bởi 1 Điều riêng trong Luật, ngoài ra ở một số điều, khoản khác cũng đề cập đến nội dung này. Thông qua quy định này sẽ tạo hành lang pháp lý để lồng ghép KTTH vào các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án phát triển; phát triển các mô hình KTTH trong sản xuất, kinh doanh phù hợp với điều kiện KT-XH của đất nước. Hiện nay, phát triển mô hình KTTH được dự báo là một tiềm năng, cơ hội mới trong sản xuất, kinh doanh, tạo ra việc làm cho xã hội. Đặc biệt, với vai trò quan trọng trong thực hiện các mục tiêu giảm thiểu, tái sử dụng, tái chế chất thải nhưng vẫn tạo ra giá trị gia tăng cho nền kinh tế, tạo việc làm.

Phát triển hai ngành công nghiệp môi trường, dịch vụ môi trường đã được quy định trong Luật BVMT năm 2014 nhưng chưa được triển khai trong thực tiễn vì thiếu quy định về trách nhiệm của các bên liên quan. Luật sửa đổi đã bổ sung các quy định về trách nhiệm của các bộ, ngành trong ban hành các chính sách khuyến khích phát triển công nghiệp môi trường, dịch vụ môi trường trong nước được tốt hơn. Thông qua việc phát triển công nghiệp môi trường, dịch vụ môi trường sẽ giúp tăng cường khả năng nội lực của các doanh nghiệp trong nước, thể chế hóa bằng qui định pháp luật để tạo hành lang pháp lý thúc đẩy sản xuất, xuất khẩu các sản phẩm BVMT, tạo việc làm và thu nhập cho nền kinh tế. Do vậy, qui định này có tác động tích cực cả về khía cạnh KT-XH và môi trường; phù hợp với các Hiệp định thương mại mà Việt Nam tham gia là thành viên.

Quy định về mua sắm xanh. Đây là chính sách có tác động rất lớn đến mục tiêu BVMT, là việc mua sắm các sản phẩm thân thiện với môi trường, tiết kiệm chi phí. Đặc biệt, khi hoạt động mua sắm có thể chiếm 20% chi tiêu công của các cơ quan quản lý nhà nước thì việc qui định về mua sắm xanh là cần thiết để điều chỉnh hành vi tiêu dùng theo hướng thân thiện với môi trường. Thực hiện mua sắm xanh nói chung, mua sắm công xanh nói riêng có thể mang đến nhiều lợi ích, trong đó nổi bật là tạo động lực cho việc đổi mới, phát triển các sản phẩm mới thân thiện với môi trường. Đối với các quốc gia có tỷ lệ chi ngân sách cho mua sắm công cao thì mua sắm công xanh góp phần thúc đẩy sự chuyển dịch sang chuỗi sản xuất và tiêu dùng bền vững hơn; tiết kiệm chi phi mua sắm và hỗ trợ thực hiện các mục tiêu, thoả thuận quốc tế về môi trường và phát triển bền vững. Như vậy, quy định về mua sắm xanh với các điều khoản mang tính nguyên tắc để tạo hành lang pháp lý để khuyến khích phát triển, đầu tư vào các sản phẩm, hàng hóa thân thiện môi trường; khuyến khích thay đổi hành vi tiêu dùng trong nền kinh tế, thúc đẩy việc làm thân thiện môi trường và sẽ có tác động tích cực đến nền KT-XH.

Khai thác, sử dụng và phát triển vốn tự nhiên cũng là quy định hoàn toàn mới trong Luật nhằm thể chế hóa quan điểm của Nghị quyết số 24-NQ/TW; Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh. Vốn tự nhiên là các tài sản của thiên nhiên, cùng với vốn xã hội, vốn con người tạo ra các tư liệu, dịch vụ thiết yếu cho phát triển KT-XH và đảm bảo cuộc sống của con người. Vốn tự nhiên bao gồm sinh vật, các cấu phần vật chất của tự nhiên, là một phần chủ chốt của nguồn lực quốc gia, là nền tảng cho phát triển KT-XH và bảo đảm an ninh môi trường. Các quy định về vốn tự nhiên trong Luật khi được triển khai thực tiễn sẽ góp phần chuyển đổi tư duy truyền thống về tài nguyên thiên nhiên sang tư duy xem đó là một nguồn vốn trong quá trình lập, xây dựng, thực hiện và đánh giá các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển ở tất cả các cấp, các ngành. Khuyến khích tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng, phát huy lợi thế, đầu tư duy trì, phát triển vốn tự nhiên.

Nguồn lực cho bảo vệ môi trường

Bên cạnh các chính sách đã có được hoàn thiện thêm như nguồn Ngân sách Nhà nước cho BVMT, nguồn từ Quỹ BVMT thì điểm mới của Luật lần này là đã bổ sung thêm hai chính sách mới gồm tín dụng xanh và trái phiếu xanh, cụ thể:

Một là, về tín dụng xanh được quy định tại Điều 6 của Luật BVMT năm 2014 về những hành vi được khuyến khích mà chưa có qui định riêng. Trên thực tiễn, Ngân hàng Nhà nước đã ban hành một số văn bản có tính chất định hướng để thúc đẩy tăng trưởng tín dụng xanh và quản lý rủi ro môi trường và xã hội trong hoạt động cấp tín dụng; phát triển ngân hàng xanh tại Việt Nam. Đến nay, nhiều ngân hàng thương mại đã hưởng ứng các văn bản này nhưng qua một số hội thảo cho thấy hiện vẫn thiếu hành làng pháp lý cho hoạt động này, đặc biệt là danh mục dự án, tiêu chí xác định dự án đáp ứng tiêu chí xanh. Do vậy, việc ban hành quy định về tín dụng xanh là cần thiết, tạo hành lang pháp lý cho loại hình sản phẩm tài chính tiềm năng này phát triển, góp phần định hướng lại dòng đầu tư và thực hiện chủ trương tái cơ cấu nền kinh tế theo hướng tăng trưởng xanh; tín dụng xanh là cần thiết, có ý nghĩa cả về mặt kinh tế, xã hội.

Hai là, cùng với tín dụng xanh, trái phiếu xanh được xem là công cụ thúc đẩy phát triển, đầu tư vào các hoạt động BVMT của doanh nghiệp để đầu tư vào các dự án có mục đích BVMT, khai thác sử dụng hiệu quả các nguồn tài nguyên thiên nhiên, cảnh quan, phát triển năng lượng tái tạo, giảm phát thải nhà kính. Cùng với đó, thông qua quy định về trái phiếu xanh cho phép hình thành kênh tài chính cho Chính phủ để giải quyết những vấn đề nổi cộm, qui mô rộng lớn. Mặc dù hiên nay, một số văn bản của Chính phủ đã có nội dung về trái phiếu xanh nhưng chưa có Luật nào quy định nên lang pháp lý cho lĩnh vực này chưa được hoàn thiện, thị trường trái phiếu xanh chưa được hình thành đầy đủ ở Việt Nam. Chính vì vậy, việc ban hành điều khoản về trái phiếu xanh trong Luật BVMT là phù hợp với tính chất của luật chung về BVMT, tạo cơ hội để thúc đẩy, đầu tư vào các hoạt động BVMT, phát triển một thị trường tiềm năng, là cơ hội để tạo ra việc làm xanh trong xã hội và không có tác, động tiêu cực cả về KT-XH.

LẠI VĂN MẠNH

Viện Chiến lược, chính sách Tài nguyên và môi trường

Nguồn: Tạp chí Tài nguyên và Môi trường số 20 (Kỳ 2 tháng 10) năm 2023