Đánh giá tác động của chính sách quy định đấu giá, chuyển nhượng và thế chấp quyền khai thác, sử dụng tài nguyên địa chất, khoáng sản

Đánh giá tác động của chính sách quy định đấu giá, chuyển nhượng và thế chấp quyền khai thác, sử dụng tài nguyên địa chất, khoáng sản nhằm tạo lập hành lang pháp lý đồng bộ, thống nhất, phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa bảo đảm minh bạch, đồng bộ để có khả năng vốn hóa nguồn lực tài nguyên, phân bổ hợp lý và sử dụng có hiệu quả.

ảnh minh họa

Nhận diện những bất cập

Địa chất là ngành khoa học kỹ thuật tổng hợp, khoa học về trái đất, khi điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản, không chỉ phát hiện khoáng sản mà còn điều tra, đánh giá toàn diện cấu trúc địa chất, điều kiện địa chất. Theo đó, đã làm rõ thông tin, dữ liệu địa chất như: Di sản và công viên địa chất; các cấu trúc địa chất thuận lợi để lưu trữ nước, CO2, chôn lấp chất thải độc hại; về tai biến địa chất và cảnh báo thiên tai; địa chất công trình,... phục vụ các ngành: Xây dựng, Công Thương, Giao thông vận tải, Nông nghiệp, Du lịch,... quốc phòng - an ninh. Tuy nhiên, Luật Khoáng sản chưa quy định đầy đủ nội dung điều tra cơ bản địa chất như đã nêu trên; chưa quy định nội dung quản lý nhà nước về địa chất, nhất là quản lý thống nhất theo tiêu chuẩn, quy chuẩn chuyên ngành; chưa thống nhất quản lý thông tin, dữ liệu địa chất như Nghị quyết số 10- NQ/TW đã nêu.

Sau 13 năm thực hiện, nhiều quy định của Luật đã bộc lộ những bất cập, không còn phù hợp với thực tiễn, khó khăn khi thực hiện gồm một số vấn đề như: Khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng nhất là cát, sỏi lòng sông, đất đá bóc tầng phủ, đất đá thải làm vật liệu xây dựng thông thường để phục vụ cho các dự án quan trọng quốc gia hoặc dự án đầu tư công…; khai thác, sử dụng khoáng sản đi kèm khi khai thác khoáng sản chính; vấn đề kiểm soát sản lượng khai thác khoáng sản theo từng giấy phép khai thác khoáng sản; vấn đề phân cấp, phân quyền trong quản lý hoạt động địa chất, khoáng sản; vấn đề cải cách thủ tục hành chính như quy định thành phần hồ sơ, trình tự, thủ tục cấp phép hoạt động khoáng sản, nhất là khoáng sản làm vật liệu xây dựng như cát, sỏi lòng sông không còn phù hợp.

Quy định về khu vực cấm/tạm thời cấm hoạt động khoáng sản, khu vực dự trữ tài nguyên khoáng sản quốc gia không phù hợp với thực tiễn; quy định về quyền, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân hoạt động khoáng sản chưa chặt chẽ nhằm bảo đảm khoáng sản được khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả gắn với bảo vệ môi trường, theo mô hình “kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn”; quy định thẩm quyền cấp phép khai thác khoáng sản quy mô rất nhỏ (đá chẻ, đất sét) chưa hợp lý.

Nhiều Luật liên quan đến địa chất, khoáng sản đã được sửa đổi, bổ sung, ban hành mới như: Bộ luật Dân sự (2015), Luật Đất đai (2013), Luật Xây dựng (2014, 2020), Luật Đấu giá tài sản (2016), Luật quản lý, sử dụng tài sản công (2017), Luật Bảo vệ môi trường (2020), Luật Đầu tư (2020), Luật Doanh nghiệp (2020), Luật Quy hoạch (2017), Luật Ngân sách nhà nước (2015), Luật Lâm nghiệp (2017), Luật Thủy lợi (2017), Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (2015), Luật Đa dạng sinh học (2018). Tuy nhiên, Luật Khoáng sản chưa được sửa đổi, bổ sung đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ.
Nghị quyết Đại hội lần thứ XIII của Đảng đã chỉ rõ định hướng phát triển đất nước giai đoạn 2021 - 2030 “Chủ động thích ứng có hiệu quả với biến đổi khí hậu, phòng chống và giảm nhẹ thiên tai, dịch bệnh, quản lý, khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả và bền vững tài nguyên...”. Đặc biệt, ngày 10/02/2022, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 10-NQ/TW về định hướng chiến lược địa chất, khoáng sản và công nghiệp khai khoáng đến năm 2030, tầm nhìn đến năn 2045. Đây là căn cứ chính trị quan trọng và là kim chỉ nam định hướng xây dựng Luật Địa chất và Khoáng sản thay thế Luật Khoáng sản nhằm luật hóa các nội dung cần thiết trong quản lý nhà nước đối với hoạt động địa chất, khoáng sản.

Do đó, để thực hiện những nội dung trên, trước hết cần xác định được những vấn đề tồn tại ở hệ thống pháp luật cũ về định giá tài nguyên địa chất, khoáng sản cũng như những tồn tại, vướng mắc trong việc áp dụng công cụ đấu giá, chuyển nhượng và thế chấp kể từ khi Luật Khoáng sản 2010 có hiệu lực. Tuy nhiên, riêng với nội dung về di sản địa chất và thông tin địa chất, do di sản địa chất thường bao gồm các yếu tố tự nhiên đặc biệt như địa hình, khoáng sản, và hệ sinh thái, sự đa dạng và phức tạp của chúng làm cho việc xác định, đánh giá và quản lý trở nên rất khó khăn. Vì vậy, việc quy định định giá di sản địa chất trong Luật hiện nay nhìn chung là không khả thi. Ngoài ra, xác định quyền sở hữu của di sản địa chất không phải lúc nào cũng rõ ràng, đặc biệt khi chúng nằm trong các khu vực biên giới hoặc có giá trị chung cho nhân loại. Nhiều di sản địa chất có giá trị văn hóa, lịch sử, khoa học không thể đo lường bằng tiền, khiến việc định giá trong các giao dịch như đấu giá hay thế chấp trở nên bất khả thi ở thời điểm hiện tại. Bên cạnh đó, đây là một dạng tài sản quốc gia được đưa vào diện bảo tồn, chưa kể đến những quy định quốc tế về bảo tồn di sản địa chất có thể xung đột với luật pháp quốc gia. 

Hiện nay, lượng giá tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam chủ yếu dựa vào phương pháp thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản dựa theo luật Khoáng sản 2010. Việc thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản của doanh nghiệp là đúng đắn về mặt pháp lý và chủ trương của Đảng, Nhà nước.

Đây là một chính sách mới, tạo nguồn thu cho ngân sách Nhà nước, đồng thời là tiền đề quan trọng để đầu tư cho hạ tầng cơ sở, an sinh xã hội, cải tạo môi trường và những hệ lụy khác do khai thác khoáng sản gây ra cho địa phương. Giá trị của tiền cấp quyền khai thác khoáng sản được tính trên cơ sở giá tính thuế tài nguyên và % trữ lượng của mỏ (hiện nay nhiều nhất là bằng 5% tổng trữ lượng của mỏ được cấp phép). Hiện nay, với cách lượng giá như trên, Việt Nam đã và đang khai thác quá mức các loại khoáng sản dẫn đến tình trạng cạn kiệt nguồn tài nguyên đồng thời cũng gây ra ô nhiễm môi trường. Khoáng sản là một loại tài nguyên không thể tái tạo được và có số lượng còn hạn chế trong lòng đất chính vì thế cần phải có chiến lược quản lý, bảo vệ và khai thác hợp lý để giúp sử dụng tiết kiệm, hợp lý và có hiệu quả nhằm phục vụ cho sự nghiệp xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội và an ninh quốc phòng của đất nước. Một số bất cập trong việc áp dụng phương pháp lượng giá giá trị tài nguyên khoáng sản trong thực tiễn có thể kể đến như sau:

Thứ nhất, hiện nay vẫn chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm của tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản sau khi được cấp phép khai thác trong việc theo dõi, giám sát sản lượng khai thác thực tế; về trữ lượng khoáng sản biến động trong quá trình khai thác để kiểm soát chặt chẽ nguồn thu ngân sách cũng như “khối tài sản công” là mỏ khoáng sản đã giao cho doanh nghiệp ghi trong Giấy phép.

Luật khoáng sản năm 2010 và Luật bảo vệ môi trường năm 2014 đều quy định về việc tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản có trách nhiệm phục hồi môi trường, ký quỹ phục hồi môi trường trong khai thác khoáng sản. Tuy nhiên, chưa làm rõ trách nhiệm của tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản trong cải tạo, phục hồi môi trường trong quá trình khai thác (nếu có) và trách nhiệm cụ thể khi thực hiện Đề án đóng cửa mỏ (xác định lại giá trị của khối tài sản công để xác định mục đích đóng cửa mỏ); cơ chế có tính khả thi đối với trường hợp đóng cửa mỏ khi tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản không thực hiện.

Thứ hai, các bản đồ hiện trạng, bản vẽ mặt cắt hiện trạng khu vực khai thác là căn cứ để thống kê trữ lượng khoáng sản đã khai thác hàng năm, kiểm kê trữ lượng khoáng sản còn lại. Tuy nhiên, các loại bản đồ này hiện vẫn chưa đáp ứng được các yêu cầu cần thiết để có thể tiến hành thống kê, kiểm kê trữ lượng khoáng sản đã khai thác; đánh giá trữ lượng, chất lượng khoáng sản khai thác thực tế.

Thứ ba, hiện tại vẫn chưa thể tính được số liệu về tỷ lệ tổn thất khoáng sản, tỷ lệ làm nghèo khoáng sản thực tế; hệ số thực thu khoáng sản khi phân loại, làm giàu khoáng sản. Tổn thất tài nguyên trong quá trình khai thác khoáng sản của nước ta còn rất lớn, nhất là ở các mỏ hầm lò, các mỏ do địa phương quản lý. Một số điều tra nghiên cứu của CODE cho biết tổn thất tài nguyên khi khai thác than hầm lò từ 40-60%; khai thác aptit là 26-43%; quặng kim loại 15- 30%; vật liệu xây dựng 15-20%; dầu khí 5-60%. Đối với loại mỏ vừa và nhỏ (chiếm đa số), sự thất thoát không dừng lại ở một vài chục phần trăm mà nguy cơ mất mỏ rất nghiêm trọng.

Thứ tư, do năng lực có hạn, phần lớn lại khai thác thủ công, nên đa số các mỏ hiện nay chỉ lấy được phần khoáng sản “giàu” nhất, còn loại bỏ toàn bộ các quặng nghèo và khoáng sản đi cùng, dẫn đến không tận thu được. Tổn thất trong chế biến khoáng sản cũng rất cao. Đơn cử như trong khai thác vàng, độ thu hồi quặng vàng trong chế biến hiện chỉ đạt 30 - 40%, số còn lại bị thải ra ngoài bãi thải nên không chỉ mất mát mà còn gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng. Nếu so sánh với chỉ tiêu ở một số nước, tỷ lệ thu hồi vàng trong quặng thường chiếm 92-97% thì tổn thất trong chế biến quặng vàng ở nước ta quá lớn. Hiện nay, nhu cầu để lượng giá được toàn bộ tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam là rất lớn. Việc thực hiện SEEA cần sớm cần sớm được triển khai trong bối cảnh tài nguyên khoáng sản của đất nước đang bị khai thác một cách không khoa học, thiếu căn cứ để đảm bảo sử dụng tài nguyên một cách bền vững cũng như bảo vệ hiệu quả môi trường, an sinh xã hội.

Quy định về tiền cấp quyền khai thác khoáng sản tại Luật Khoáng sản còn trùng lặp với thuế tài nguyên đối với khai thác khoáng sản. Đối chiếu với tiền cấp quyền khai thác khoáng sản quy định tại khoản 2, Điều 77 Luật Khoáng sản và công thức tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản theo Nghị định số 203/2013/NĐ-CP, ngày 28/11/2013 của Chính phủ về Phương pháp tính, mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản và Thông tư liên tịch số 54/2014/BTNMT-BTC, ngày 09/9/2014, của Bộ Tài nguyên môi trường và Bộ Tài chính quy định chi tiết một số điều của Nghị định số 22/2012/NĐ-CP, ngày 26/3/2012 của Chính phủ, cho thấy tiền cấp quyền khai thác khoáng sản và thuế tài nguyên đối với khoáng sản có bản chất là một.
Thực chất đây cùng là giá trị thặng dư và là lợi nhuận siêu ngạch tức địa tô chênh lệch do sự thuận lợi về điều kiện tự nhiên mà có; cùng đánh vào một đối tượng và với những căn cứ giống nhau, phương pháp tính toán tương tự nhau và đều nộp cho chủ sở hữu là nhà nước. Như vậy, việc quy định chủ thể khai thác phải nộp tiền cấp quyền khai thác là việc nhà nước đánh thuế tài nguyên lần thứ hai đối với một đối tượng.

Hoàn thiện quy định về đấu giá quyền khai thác khoáng sản; hoàn thiện cơ chế quản lý theo nguyên tắc thị trường; xây dựng cơ chế kiểm soát gián tiếp hoạt động khai thác khoáng sản phù hợp để bảo đảm tính công khai, minh bạch, chống tiêu cực, lãng phí tài nguyên khoáng sản.

Đấu giá khoáng sản ở Việt Nam đang tồn tại một số vấn đề như: Theo quy định hiện hành tại Luật Khoáng sản 2010, đấu giá quyền khai thác khoáng sản được tiến hành ở khu vực chưa có kết quả thăm dò và ở khu vực đã có kết quả phê duyệt trữ lượng. Thực tế cho thấy, đấu giá quyền khai thác khoáng sản ở khu vực đã có kết quả phê duyệt trữ lượng có tính khả thi không cao do hầu những khu vực đã có kết quả phê duyệt trữ lượng khoáng sản là những khu vực đã có chủ từ trước khi Luật Khoáng sản 2010 có hiệu lực.
Với khu vực chưa có kết quả thăm dò lượng thông tin về khoáng sản cũng như các yếu tố kèm theo đang rất sơ sài, có thể nói là mơ hồ. Vì vậy, việc tiến hành đấu giá sẽ dẫn đến rủi ro rất lớn cho cả nhà nước và doanh nghiệp trúng đấu giá. Đấu giá quyền khai thác khoáng sản chủ yếu là đấu giá ở những khu vực chưa có kết quả thăm dò khoáng sản. Như vậy, thông tin, số liệu về trữ lượng cấp tài nguyên đưa ra đấu giá từ kết quả điều tra đánh giá có mức độ tin cậy rất thấp; điều này, sẽ phát sinh những hệ lụy pháp lý như: Dữ liệu đưa ra đấu giá có tính chất rất đặc thù; sai số trữ lượng khi doanh nghiệp trúng đấu giá, tiến hành thăm dò mà không tìm ra trữ lượng theo như thông tin dự báo thì trách nhiệm pháp lý thuộc về cơ quan/tổ chức nào? Trong trường hợp thăm dò và đánh giá trữ lượng, tổng khoáng sản có ích không đủ điều kiện thực hiện dự án, do không có hiệu quả kinh tế, cơ quan nào sẽ chịu trách nhiệm đền bù thiệt hại cho doanh nghiệp khi đã bỏ chi phí đầu tư thăm dò và thực hiện các thủ tục hành chính để tiến hành thăm dò; nếu không có trữ lượng, dự án không thể triển khai được thì số tiền đặt cọc đấu giá có được hoàn lại không? Đây là rủi ro vô cùng lớn của doanh nghiệp, khiến cho việc đấu giá khoáng sản ở những khu vực chưa có kết quả thăm dò khoáng sản chưa được quan tâm đúng mức do những rủi ro tiềm tàng của chính sách này mang lại cho doanh nghiệp tham gia
đấu giá.

Đấu giá khai thác khoáng sản gặp khó là do trong quá trình đấu giá đã không thu hút đủ số doanh nghiệp (hồ sơ) tham gia đấu giá, theo quy định, ít nhất là 3 tổ chức. Bên cạnh đó, phần lớn doanh nghiệp không đủ năng lực tài chính theo quy định (vốn chủ sở hữu ít nhất 50 tỷ đồng); đồng thời, yêu cầu doanh nghiệp cần có chuyên môn về thăm dò, khai thác khoáng sản và phải cam kết chế biến sâu…

Đấu giá quyền khai thác khoáng sản chưa thật sự hấp dẫn, thu hút sự quan tâm đầu tư của các tổ chức, cá nhân, do trình tự, thủ tục liên quan để đưa dự án vào hoạt động sau khi tổ chức đấu giá thành công thường phức tạp và kéo dài, thậm chí có những dự án kéo dài 3 - 5 năm, đặc biệt là vướng mắc liên quan đến công tác đền bù giải phóng mặt bằng sau khi trúng đấu giá và cấp phép khai thác khoáng sản. Hoạt động khoáng sản còn chịu sự điều chỉnh của các Luật khác liên quan (Đất đai, Quy hoạch, Lâm Nghiệp…). Khi thăm dò có trữ lượng khoáng sản nhưng không thể khai thác do không giải phóng mặt bằng để giao đất, cho thuê đất thì cơ quan nào sẽ chịu trách nhiệm đền bù thiệt hại cho doanh nghiệp khi đã bỏ chi phí rất lớn cho đầu tư thăm dò và thực hiện các thủ tục hành chính để cấp giấy phép thăm dò, giấy phép khai thác khoáng sản.
Khu vực không đấu giá khoáng sản chưa có các tiêu chí rõ ràng để phân định. Điều này có thể tạo điều kiện cho các "nhóm lợi ích" lách luật và lợi dụng quyền cấp phép.

Hệ lụy của các vấn đề, nếu không được giải quyết

Khi các quy định về lượng giá khoáng sản chưa đi vào thực tế hoặc không được thiết lập và thực hiện một cách hiệu quả, có thể xuất hiện những hậu quả tiềm tàng như:

Không công bằng trong phân phối lợi ích, thiếu quy định về lượng giá có thể dẫn đến việc không công bằng trong việc phân phối lợi ích từ khai thác khoáng sản. Có thể xảy ra tình trạng một số bên hưởng lợi lớn hơn so với những người khác, gây ra sự bất bình đẳng và mất cân đối trong xã hội.
Thiếu minh bạch và kiểm soát, nếu lượng giá không được xác định rõ ràng và minh bạch, có thể tạo cơ hội cho sự tham nhũng và gian lận. Thiếu kiểm soát có thể dẫn đến việc sử dụng không đúng mục đích và làm mất niềm tin của công dân vào quá trình quản lý tài nguyên.

Thiếu cân nhắc tới quyền lợi của cộng đồng địa phương, nếu lượng giá không được xác định một cách công bằng, cộng đồng địa phương có thể không được hưởng lợi đúng mức từ khai thác tài nguyên trong khu vực của họ. Điều này có thể dẫn đến sự phản đối và xung đột với cộng đồng, ảnh hưởng đến mối quan hệ xã hội và an ninh.

Gây áp lực lên môi trường, nếu lượng giá không được đặt ở mức phản ánh đúng chi phí và tác động môi trường của việc khai thác khoáng sản, có thể tạo ra áp lực lên môi trường mà không có đủ quỹ để tái tạo và bảo vệ tài nguyên.
Ảnh hưởng đến đầu tư và phát triển, nếu lượng giá không ổn định hoặc quá cao, có thể tạo ra rủi ro cho các doanh nghiệp và đầu tư trong ngành khoáng sản. Điều này có thể làm giảm sự hấp dẫn của ngành và ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế toàn cầu và quốc gia.

Thiếu khả năng dự báo và ổn định, các doanh nghiệp cần có khả năng dự báo và tính toán chi phí sản xuất để đảm bảo ổn định trong kế hoạch kinh doanh. Nếu lượng giá không ổn định hoặc không dự đoán được, có thể tạo ra không chắc chắn trong ngành.

Việc các quy định về đấu giá, chuyển nhượng và thế chấp quyền khai thác khoáng sản còn chưa đi vào thực tế có thể dẫn tới những hậu quả như: Thiếu công bằng và minh bạch, nếu quy định không rõ ràng, công bằng, và thiếu minh bạch, có thể dẫn đến quy trình đấu giá và chuyển nhượng không công bằng. Điều này có thể tạo ra cơ hội cho sự tham nhũng và lợi ích cá nhân, làm suy giảm lòng tin của công dân vào quá trình quản lý tài nguyên. Không tận dụng tài nguyên hiệu quả, nếu quy định không khuyến khích sự cạnh tranh lành mạnh trong quá trình đấu giá và chuyển nhượng quyền khai thác, có thể xảy ra tình trạng tài nguyên không được sử dụng hiệu quả. Những đơn vị không có năng lực quản lý tốt có thể sở hữu quyền khai thác mà không tận dụng được tài nguyên.

Gian lận và thất thoát thuế: Các hậu quả tiềm tàng khác có thể bao gồm sự gian lận trong quá trình đấu giá, chuyển nhượng, và khai thác tài nguyên, dẫn đến thất thoát thuế cho quốc gia. Nếu không có cơ chế kiểm tra và giám sát chặt chẽ, có thể xuất hiện nhiều biện pháp tránh thuế.

Ảnh hưởng đến môi trường và cộng đồng, quy định không chặt chẽ có thể dẫn đến tình trạng khai thác khoáng sản mà không tuân thủ các quy tắc bảo