Nhận diện khoảng trống pháp lý, chính sách về giảm sử dụng túi ni - lông

Việt Nam ban hành các quy định nhằm giảm sử dụng túi ni-lông, các chiến lược và kế hoạch hành động này của chính phủ đã nhấn mạnh nhu cầu cấp bách cần giải quyết vấn đề giảm sử dụng túi ni-lông khó phân hủy. Việc lựa chọn văn bản luật pháp nào để thích ứng với các quy định mới phụ thuộc vào loại chính sách được đề xuất cũng đang đặt ra nhiều trăn trở. Trách nhiệm không phải chỉ riêng các nhà quản lý mà rất cần có sự chung tay của tất cả hệ thống, của doanh nghiệp, người dân,...trong đó hệ thống các siêu thị.

Sống xanh cùng hệ thống siêu thị 

Việt Nam đã ban hành các văn bản pháp lý liên quan đến giảm ni-lông

Hai luật chính quy định liên quan đến sử dụng túi ni-lông ở Việt Nam là Luật Bảo vệ môi trường 2020 và Luật Thuế môi trường. Luật Bảo vệ môi trường 2020 đầu tiên quy định về ngăn ngừa, tái chế và thu gom chất thải nhựa. Công cụ trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (EPR) đối với các cơ sở sản xuất bao bì nhựa nhằm tăng cường thu gom và giảm thiểu phát thải; Nhiệm vụ về xây dựng lộ trình cắt giảm sản xuất và nhập khẩu SUPs, các sản phẩm và bao bì nhựa khó phân hủy khác (Luật Bảo vệ môi trường 2020 và Nghị định số 08/2022 hướng dẫn thi hành một số điều trong Luật Bảo vệ môi trường 2020). Luật Thuế Môi trường áp thuế đối với túi nhựa không phân hủy. Việc đưa ra các quy định về giảm thiểu nhựa có thể xây dựng dựa trên hai luật cơ bản này. Công cụ thuế nhằm mục đích giảm sản xuất túi ni-lông sử dụng một lần áp đặt các khoản phí và thuế đối với các cơ sở sản xuất và nhập khẩu. Việc tính phí người tiêu dùng khi sử dụng túi ni-lông có thể dựa trên Luật thuế môi trường và các chỉ thị hướng dẫn thực hiện.

Các chính sách giảm thiểu tiêu dùng có thể được đưa vào các Thông tư hướng dẫn thi hành, Nghị định số 08/2022 hoặc được thông qua ở cấp tỉnh/thành phố. Các quy định chính trong luật được thông qua bởi Quốc Hội sẽ không thay đổi trong dài hạn. Các quy định này gồm phân công trách nhiệm cho các cơ quan có thẩm quyền và nghĩa vụ của các đơn vị bán lẻ, trong khi các quy định cần thay đổi thường xuyên qui định văn bản dưới luật để việc thực hiện có thể linh hoạt trong việc nhanh chóng điều chỉnh qui định nếu việc thực hiện cho thấy cần phải có các biện pháp khắc phục. Các khung pháp lý các văn bản hướng dẫn cho việc thực thi các chính sách như: Nghị định số 08/2022 quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ Môi trường 2020, bao gồm các điều khoản về thực hiện EPR và loại bỏ dần việc sản xuất, nhập khẩu và tiêu thụ các loại SUP. Quyết định 1316/QĐ-TTg ngày 22/7/2021 về việc tăng cường quản lý chất thải nhựa tại Việt Nam nhằm tăng cường quản lý chất thải nhựa bằng cách phân cấp từ trung ương xuống địa phương và góp phần xây dựng nền kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam, với mục tiêu giảm thiểu việc sử dụng các sản phẩm SUP.  

Bộ TN&MT xây dựng một lộ trình nhằm giải quyết việc cắt giảm tiêu thụ và cấm sử dụng một số loại SUP (Chỉ thị số 33/CT-TTg ngày 20/8/2020 về việc tăng cường quản lý, tái sử dụng, tái chế, xử lý và giảm thiểu rác thải nhựa). Phân công trách nhiệm giải quyết vấn đề rác thải nhựa cho các Bộ (Chỉ thị số 08/CT-BCT ngày 15/7/2019 về tăng cường các biện pháp giảm thiểu rác thải nhựa trong ngành công thương; Quyết định số 2395/QĐ-BTNMT ngày 28/10/2020 về giảm thiểu chất thải nhựa trong ngành Tài nguyên và Môi trường; Quyết định số 687/QĐĐ-BNN-TCTS ngày 05/02/2021 về Kế hoạch hành động quốc gia về rác thải nhựa đại dương của ngành thủy sản). Về thể chế quản lý chất thải túi ni-lông, Bộ Tài nguyên và Môi trường được chỉ định là cơ quan đầu mối về quản lý nhà nước, nhằm đảm bảo quản lý thống nhất chất thải rắn nói chung và chất thải túi ni-lông nói riêng. Đồng thời, Chỉ thị số 33 của Thủ tướng Chính phủ đã quy định rõ trách nhiệm của các đơn vị trong từng Bộ, ngành, địa phương đối với quản lý chất thải nhựa trong đó có túi ni-lông. Việc quản lý và tái chế chất thải sinh hoạt sẽ được thực hiện ở cấp tỉnh thành phố, trong đó UBND các cấp đóng vai trò trung tâm trong việc thực hiện các hoạt động quản lý chất thải.

Việt Nam đã ban hành văn bản pháp lý nhằm quản lý chất thải nhựa như: Chiến lược quốc gia về Quản lý tổng hợp chất thải rắn đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2050; Chỉ thị số 33/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý, tái sử dụng, tái chế, xử lý và giảm thiểu chất thải nhựa; Kế hoạch hành động quốc gia về sản xuất và tiêu dùng bền vững giai đoạn 2021-2030; Luật Bảo vệ Môi trường 2020 và Nghị định số 08/2022/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường; Quyết định số 1316/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Đề án Tăng cường công tác quản lý chất thải nhựa ở Việt Nam.

Nhưng vẫn còn khoảng trống trong pháp lý, chính sách

Theo nhóm nghiên cứu của trường Đại học Bách khoa TP. Hồ Chí Minh và Tổ chức Bảo tồn Thiên nhiên quốc tế thì: Qua đánh giá hiện trạng sử dụng túi ni-lông, rà soát các chính sách liên quan, tham khảo kinh nghiệm của các nước có thể thấy những khoảng trống chủ yếu ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi chính sách giảm sử dụng túi ni-lông như sau:

Thứ nhất, thời gian ban hành các văn bản pháp lý từ nghị định xuống đến thông tư hướng dẫn, đến các quyết định của UBND các cấp thường kéo dài. Cụ thể, Luật BVMT 2020 có hiệu lực vào ngày 1/1/2022, có qui định ‘Các sản phẩm thân thiện môi trường, sản phẩm thay thế sản phẩm nhựa sử dụng một lần và sản phẩm thay thế bao bì nhựa khó phân hủy sinh học được chứng nhận thì được hưởng ưu đãi, hỗ trợ theo quy định của pháp luật”. Tuy nhiên cho đến 7/11/2023, Bộ TN&MT ban hành Quyết định số 3257/QĐ-BTNMT tiêu chí Nhãn sinh thái Việt Nam đối với Bao bì nhựa thân thiện với môi trường. Trong quyết định cũng chỉ xác định các loại
bao bì nhựa thân thiện với môi trường, chưa xác định thủ tục, mức ưu đãi và nguồn vốn mà doanh nghiệp có thể tiếp cận. Ở cấp thành phố và tỉnh đều chờ văn bản hướng dẫn thực hiện.

Thứ hai, thiếu văn bản hướng dẫn, ngoài các lệnh cấm trong Nghị định số 08/2022, các công cụ chính sách để giảm sử dụng túi ni-lông và tạo điều kiện thực hiện các lệnh cấm vẫn chưa được xác định và đưa vào bất kỳ văn bản luật nào. Do đó, khi xây dựng lộ trình giảm tiến tới cấm sử dụng túi ni-lông cần xem xét ban hành các chính sách tạo điều kiện thuận lợi khi thực thi giảm sử dụng túi ni-lông trong tiêu dùng. Thiết kế sinh thái được quy định theo Thông tư số 41/2013/TT-BTNMT, nhưng chưa có yêu cầu cụ thể nào về thiết kế sinh thái được quy định trong văn bản hướng dẫn. Do đó, cần xây dựng lộ trình thực hiện các biện pháp thiết kế sinh thái, gồm các sản phẩm ưu tiên và các yêu cầu đối với các loại túi sinh thái.

Thứ ba, thiếu sự lồng ghép và đồng bộ các chính sách. Hiện nay, một số chính sách chưa được nhất quán đã có tác động đáng kể đến việc thực thi chính sách và không có khả năng đồng bộ. Ví dụ việc không ban hành kịp thời quy định phân loại rác dẫn đến chính sách xử phạt vi phạm không phân loại rác thải tại nguồn tại các địa phương hiện chưa được triển khai.

Việc ban hành tiêu chí nhãn sinh thái Việt Nam theo quyết định số 3257/QĐ-BTNMT ngày 07/11/2023 có thể gây xung đột với quy định trong thông tư số 07/2012/TT-BTNMT của Bộ TN&MT: Quy định tiêu chí, trình tự, thủ tục công nhận túi ni-lông thân thiện với môi trường. Việc không xác định liệu Thông tư 07/2012/TT-BTNMT có còn hiệu lực hoặc điểm nào có thể được thay thế bởi quyết định số 3257/QĐ-BTNMT làm cho chính sách quản lý rác thải nhựa nói riêng và túi ni-lông nói chung gặp nhiều khó khăn.

Được biết, sau năm 2025, nước ta sẽ không lưu hành và sử dụng túi ni-lông khó phân hủy sinh học tại các trung tâm thương mại, siêu thị, khách sạn, khu du lịch. Thực tế cho thấy các siêu thị lớn, các nhãn hàng lớn đã thực hiện chính sách chuyển đổi từ sử dụng túi ni-lông thông thường sang túi thân thiện với môi trường từ lâu do vậy liệu quy định này có thực sự tác động đến các trung tâm thương mại, siêu thị. Điểm đáng chú ý là các tạp hóa, chợ truyền thống, cửa hàng tiện lợi liệu có nằm trong quy định này hay họ vẫn được sử dụng túi ni-lông thông thường để đóng hàng cho khách hàng. Trong khi đó chợ truyền thống, tạp hóa gia đình các cửa hàng tiện lợi đang là nhà phân phối chủ yếu các sản phẩm tiêu dùng thông thường và đây cũng là nguồn phát tán túi ni-lông chủ yếu ra môi trường. Nếu các nhà phân phối truyền thống này bị bỏ lại thì hiệu quả giảm túi ni-lông cũng không đem lại hiệu quả so với mong đợi.
Thứ tư, thiếu nguồn lực thực thi chính sách, các công cụ pháp luật và chính sách để giải quyết vấn giảm thải rác nhựa trong đó có túi ni-lông sử dụng 1 lần bao gồm: Luật bảo vệ môi trường 2020, phí với túi ni-lông khó phân hủy, kế hoạch quản lý, giảm rác thải nhựa, quy định với bao bì. Điều 28, Nghị định số 179/2013/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường đã đề cập đến mức xử phạt đối với các vi phạm quy định về túi ni-lông thân thiện môi trường có qui định Phạt tiền từ 100.000.000 đồng đến 150.000.000 đồng đối với một trong các hành vi vi phạm sản phẩm không đáp ứng một trong các tiêu chí về túi ni-lông thân thiện với môi trường theo quy định. Phạt tiền từ 150.000.000 đồng đến 200.000.000 đồng đối với hành vi không có giấy chứng nhận túi nilông thân thiện với môi trường hoặc giấy chứng nhận túi ni-lông thân thiện với môi trường đã hết hiệu lực nhưng vẫn sản xuất sản phẩm túi ni-lông thân thiện với môi trường. Tuy nhiên đến nay chưa có địa phương nào áp dụng biện pháp chế tài và xử phạt liên quan đến túi ni-lông. Chưa có báo cáo chính thức đánh giá hiệu quả của các chính sách pháp luật liên quan đến giảm rác thải nhựa.

Thứ năm, còn kẽ hở để doanh nghiệp tìm cách lách luật, Điều 64, Nghị định số 08/2022/NĐ-CP từ ngày 01/01/2026, không sản xuất và nhập khẩu túi ni-lông khó phân hủy sinh học có kích thước nhỏ hơn 50 cm x 50 cm và độ dày một lớp màng nhỏ hơn 50 µm, trừ trường hợp sản xuất để xuất khẩu hoặc sản xuất, nhập khẩu để đóng gói sản phẩm, hàng hóa bán ra thị trường. Như vậy, các nhà sản xuất có thể sản xuất có thể điều chỉnh kích thước túi hiện tại: 40 x70mm; 38x53mm thành túi có kích thước 52x52cm mà không bị cấm.

Thứ sáu, cần đánh giá kỹ lưỡng, rà soát khách quan đối với Quy định cho phép sử dụng túi ni-lông “thân thiện với môi trường”. Khía cạnh pháp lý, Nghị định số 08/2022 quy định từ 01/01/2026 tại các trung tâm thương mại, siêu thị, khách sạn, khu du lịch không lưu hành túi ni-lông khó phân hủy sinh học. Như vậy hiểu theo hướng dẫn này thì các sản phẩm túi nhựa thân thiện với môi trường sẽ vẫn được lưu hành tại các trung tâm thương mại. Các túi nhựa được dán nhãn “thân thiện với môi trường” được phép lưu hành. Trong khi nhìn bề mặt không thể phân biệt chất liệu giữa túi ni-lông sử dụng 1 lần với túi thân thiện môi trường.

Cần sống xanh trong lời nói và hành động

Trong quyết định số 3257/QĐ-BTNMT tiêu chí Nhãn sinh thái Việt Nam đối với Bao bì nhựa thân thiện với môi trường mới mô tả bao bì nhựa thân thiện với môi trường gồm các loại: Bao bì nhựa phân hủy sinh học: Bao bì nhựa phân hủy sinh học là loại bao bì sản xuất từ nhựa phân hủy sinh học có khả năng phân hủy sinh học hiếu khí hoặc yếm khí (trong môi trường tự nhiên, compost hoặc trong bãi chôn lấp chất thải rắn) thành dioxide carbon (CO2), nước (H2O), các hợp chất vô cơ và sinh khối. Bao bì nhựa tái chế được sản xuất với nguyên liệu chính là nhựa polyethylene (nhựa PE) hoặc polypropylene (nhựa PP), có dạng túi (có miệng túi, có đáy túi, có thành túi) hoặc dạng màng để có thể bao bọc, che phủ, chứa đựng và bảo vệ giá trị sử dụng của sản phẩm, hàng hóa trong sinh hoạt hoặc trong các lĩnh vực công nghiệp, nông nghiệp, xây dựng...

Như vậy, theo qui định này để phân biệt được túi ni-lông không thân thiện với túi thân thiện phải có máy móc thiết bị tiên tiến trong phòng thí nghiệm với xác định được. Với hiện trạng vật lực, nhân lực và năng lực hiện tại sẽ dẫn đến các túi ni-lông thân thiện môi trường giả sẽ lan tràn trên thị trường.

Khía cạnh môi trường, ngoài ra cho phép túi phân hủy sinh học chỉ được áp dụng tại các nước như Việt Nam, Pháp, Italy và San Francisco. Do đó, cần phân tích thêm chi phí môi trường của các lựa chọn thay thế từ đầu đến cuối vòng đời, bao gồm quá trình sản xuất ra các lựa chọn thay thế. Ví dụ, so sánh vòng đời của túi phân hủy sinh học cho thấy phải tính đến giá thành và các tác động môi trường để sản xuất nguyên liệu như hoạt động canh tác, phân bón và thuốc trừ sâu, thuốc bảo vệ thực vật và chất thải tính dễ phân hủy,...Theo Kết quả đánh giá chỉ số LCI của các loại túi theo công thức ISO 14067 cải tiến do nhóm nghiên cứu trường đại học bách khoa Hà Nội thực hiện cho thấy, E túi giấy có tráng ni-lông là 1256,78 kg CO2/tấn; E túi giấy có tráng ni-lông 1298,78 kg CO2/tấn; E túi ni-lông 100% phế liệu: 486,36 kg CO2/tấn; E túi ni-lông 50% nguyên liệu nguyên sinh: 844,15 kg CO2/tấn. Sản xuất túi giấy phát sinh lượng nước thải: 6,4m3/tấn; chất thải rắn 55kg/tấn; trong khi túi ni-lông nước thải 4,2m3/tấn; chất thải rắn: 42,27kg/tấn. Như vậy, ngành công nghiệp giấy sử dụng nhiều nước và năng lượng hơn, và nhìn chung, cuối cùng túi giấy có dấu chân môi trường lớn hơn so với ngành sản xuất túi nhựa. Điều tương tự cũng đúng đối với túi vải, loại túi này cần nhiều nguyên liệu hơn trong quá trình sản xuất để tăng độ bền. Để những chiếc túi này có dấu chân carbon thấp hơn so với túi nhựa, chúng phải được sử dụng ít nhất năm lần trước khi bị loại bỏ. Như vậy có nhiều bằng chứng cho thấy các túi ni-lông có khả năng phân hủy sinh học cũng không hoàn toàn là thân thiện với môi trường do chưa đánh giá đến tác động môi trường từ nguồn sản xuất nguyên liệu làm túi.

Theo nghiên cứu Haut nhận định “các loại nhựa phân hủy sinh học cũng có những tác động tương tự so với nhựa khó phân hủy nếu chúng thải ra môi trường”. Haut đề cập đến một nghiên cứu gần đây do Ủy ban Châu Âu (EC) ban hành vào tháng 3 năm 2020, kết luận rằng việc sử dụng nhựa có thể phân hủy để làm túi đựng nhựa được coi là có hại hơn là có lợi.

Ngoài ra, các tác động môi trường từ các phụ gia đưa vào để sản xuất túi chưa được đánh giá, cũng như tác động của nó đối với hoạt động sản xuất và chất lượng phân bón khi mà các chính sách của nhà nước đang yêu cầu rác có thành phần hữu cơ được sử dụng để sản xuất phân bón. Các tác động từ hạt vi nhựa phát sinh từ các loại túi có khả năng phân hủy sinh học tác động đến môi trường vẫn chưa được nghiên cứu cụ thể. Thay thế túi ni-lông khó phân huỷ bằng túi dùng một lần không phải bằng ni-lông cần cân nhắc kỹ lưỡng vì những túi thay thế này cũng có thể gây tác động tiêu cực tới môi trường và có thể không phù hợp với lộ trình hướng tới một nền kinh tế tuần hoàn. Do đó, khi sử dụng công cụ khuyến khích các sản phẩm thay thế, chú ý đến các túi có thể tái sử dụng không phải bằng chất liệu nhựa để giảm thiểu tổng thể việc phát sinh chất thải nhựa.Vì vậy, áp dụng từ tiêu chí trong 3257/QĐ-BTNMT đến việc triển khai cấp giấy chứng nhận Bao bì nhựa thân thiện với môi trường đối túi sinh học cần được xem xét kỹ lưỡng hơn từ khía cạnh chính sách, điều kiện, thời gian cấp phép.

Khía cạnh thị trường, cho phép lưu hành túi phân hủy sinh học có thể bị lạm dụng thổi phồng trong truyền thông của các nhà bán lẻ tới khách hàng. Theo quan điểm của Surfrider, nhựa có thể phân hủy sinh học, dựa trên sinh học không phục vụ bất kỳ mục đích nào vì chúng vẫn là loại sử dụng một lần và chuyển sự chú ý khỏi vấn đề thực sự. Trong khi các túi ni-lông khó phân hủy sinh học bị cấm sử dụng thì đây có thể là cơ hội để các nhà sản xuất được dán mác “túi thân thiện với môi
trường” mạnh mẽ đưa các sản phẩm này ra tiêu thụ. Các chiến lược xanh hóa sản phẩm túi nhựa sẽ được quản bá rộng rãi đến người tiêu dùng và cổ vũ để người tiêu dùng sử dụng với ngôn tư “hãy bảo vệ môi trường” “túi nhân thiện với môi trường” dẫn người tiêu dùng hài lòng với việc sử dụng túi ni-lông của mình là đang góp phần bảo vệ môi trường chứ không phải là gây ô nhiễm môi trường.

Trong hoạt động tái chế, các chính sách hiện nay đang thể hiện quyết tâm chính trị mạnh mẽ của chính phủ cho chuyển đổi kinh tế tuyến tính sang kinh tế tuần hoàn. Việc cho phép các sản phẩm nhựa phân hủy sinh học gây khó khăn cho hoạt động thu hồi tái chế. Nếu các vật phẩm có thể phân hủy sinh học và có thể làm phân trộn không được thu gom đúng cách, sau đó bị trộn lẫn với nhựa, chúng có thể cản trở hiệu quả và chất lượng của quá trình tái chế. Hiện nay hoạt động tái chế nhựa chủ yếu là để sản xuất ra các loại nhựa có chất lượng thấp hơn so với vật liệu ban đầu. Nguồn túi có khả năng phân hủy sinh học có thể ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động tái chế vì thay đổi thành phần nguyên liệu. Điều này xuất hiện sự xung đột trong chính sách khi triển khai.

Ngoài ra, theo nghiên cứu Ravishankara 2021, các lựa chọn thay thế được làm từ các vật liệu có các đặc tính khác nhau, mặc dù có thể phân hủy sinh học trong điều kiện công nghiệp, nhưng có thể không phân hủy trong môi trường tự nhiên. Do đó, các lựa chọn thay thế có thể góp phần đáng kể gia tăng xả rác nếu không được thu gom đúng cách. Các vật liệu thay thế có thể phân hủy sinh học như giấy và các vật liệu tự nhiên khác (lá chuối hoặc các loại cây khác, cỏ, lúa,...), nếu không được phân loại đúng cách, cuối cùng sẽ bị đưa đến bãi chôn lấp và góp phần tạo ra phát thải khí nhà kính. Như vậy, giải pháp thay thế cần có hệ thống quản lý chất thải rắn hoạt động hiệu quả đủ mạnh đóng vai trò then chốt để tránh được những gánh nặng chất thải không mong muốn từ sự chọn lựa các giải pháp thay thế. Khía cạnh chi phí, với giá thấp và mức độ sẵn có cao của túi nhựa khiến việc thay thế hoàn toàn túi nhựa bằng túi có thể phân hủy sinh học là không khả thi trước mắt.

Theo ông Nguyễn Trung Thắng, Phó Viện trưởng Viện Chiến lược chính sách Tài nguyên và Môi trường cho biết, nước ta đang thử nghiệm một mô hình phù hợp nhằm giảm thiểu sử dụng bao bì nhựa trong các trung tâm thương mại, siêu thị. Mục đích của việc này nhằm đẩy mạnh các giải pháp giảm sử dụng bao bì nhựa, phấn đấu 100% đến năm 2025 sử dụng 100% túi nilông, bao bì thân thiện với môi trường tại các trung tâm thương mại, siêu thị phục vụ cho mục đích sinh hoạt thay thế cho túi nilông khó phân hủy, giảm dần mức sản xuất và sử dụng túi nilông khó phân hủy và sản phẩm nhựa dùng một lần trong sinh hoạt. Điều đó đồng nghĩa với việc, từ năm 2026 sẽ thực hiện xử phạt các siêu thị, trung tâm thương mại cung cấp túi nilông dùng một lần cho khách hàng.

Việt Anh